Dans quelle mesure l’action des pouvoirs publics est-elle efficace pour lutter contre les inégalités ?

I. L’action des pouvoirs publics pour réduire les inégalités

A. L’action sur les inégalités économiques

1. La redistribution verticale et horizontale
  • De trop fortes inégalités de revenus nuisent à la cohésion sociale. C’est pour cette raison que les pouvoirs publics ont mis en place un système de « redistribution des revenus ». Elle peut être verticale ou horizontale. Dans le premier cas, les prélèvements obligatoires (sous forme d’impôts) permettent un transfert de revenus des catégories ayant les revenus les plus élevés vers celles ayant les revenus les moins élevés. Pour la redistribution horizontale, les cotisations sociales, autre type de prélèvement obligatoire, permettent de financer un revenu de remplacement pour couvrir certains risques sociaux, la maladie ou le chômage par exemple.

Redistribution : Ensemble des transferts de revenus (prélèvement obligatoires et versements de prestations sociales) organisés principalement par l’administration publique dans un but de justice sociale (verticale) ou pour couvrir les risques sociaux (horizontale). L’objectif de cette redistribution est d’atteindre davantage de justice sociale.

Prestations : Ressource compensatoire (en espèce ou en nature) versée généralement par les organismes de Sécurité Sociale, aux assurés sociaux, quand le risque social couvert se réalise (remboursement maladie, indemnité de congés payés, indemnité chômage, pensions de retraites, etc.)

Cotisations : Versements effectués par les employeurs et les employés pour alimenter les organismes sociaux (Sécurité sociale).La somme correspond à un revenu différé puisqu’elle est reversée par les organismes sociaux quand le risque couvert apparait (maladie, accident du travail, famille, etc.).

  • Le versement de prestations sociales corrige les inégalités issues du partage de revenus primaires. Ces revenus de transfert, liés au système de protection sociale, peuvent être de deux types. Il peut s’agir, d’une part, de prestations d’assurance, comme les pensions de retraite ou les indemnités de chômage, qui opèrent une redistribution de revenus des actifs occupés vers les person­nes confrontées à des risques sociaux (retraités, chômeurs, malades…). Il peut s’agir, d’autre part, de prestations d’assistance sous conditions de ressources, comme les minima sociaux et les aides au logement, qui contribuent aussi à réduire les écarts de revenu. Par exemple, en 2011, les prestations ont constitué au total près de 40 % (9 956/5 956) du revenu disponible des 10 % des ménages français les plus modestes dont la moitié pour les seuls minima sociaux et RSA activité (document 1).

Transferts monétaires ou en nature (services collectifs par exemple) vers les ménages, effectués par l’Etat ou la Sécurité sociale, grâce à des prélèvements sur les revenus de certains individus ou ménages.

Verticale

On parle de redistribution verticale lorsque cette redistribution aboutit à une réduction des inégalités. En effet le versement des prestations sociales, améliore le sort du premier décile.

Horizontale

On parle de redistribution horizontale lorsque cette redistribution se contente de couvrir les risques sociaux quel que soit le niveau des revenus, y compris donc lorsque cette couverture se fait au sein d’un groupe d’individus ayant le même niveau de revenu ou au bénéfice d’individus ayant les revenus les plus élevés.

 

Les deux logiques principales de protection sociale (assistance/assurance) :
− Une logique verticale de redistribution et de solidarité (recherche de l’équité sociale par les prélèvements obligatoires et le versement de prestations). Le droit à l’assistance ne dépend pas d’une cotisation préalable mais d’une situation particulière de l’individu. On parle de prestations non contributives financées par l’impôt (exemple du RMI, RSA)
− Et/ou une logique horizontale d’assurance (ceux qui subissent le risque sont financés par ceux qui ne le subissent pas). L’ayant droits reçoit un revenu de transfert fondés sur des droits acquis grâce à une cotisation préalable (exemple de l’assurance chômage).
Assurance : l’institution perçoit une cotisation préalable pour payer les dommages éventuels de l’individu couvert contre un risque. In extenso : Contrat passé entre une personne et une organisation qui garantit contre un risque particulier éventuel (par le versement d’une indemnité compensatrice du dommage), en échange du versement régulier d’une contribution (une cotisation, une prime).
Assistance : l’institution couvre les dommages éventuels à l’individu, même s’il n’a pas cotisé au préalable In extenso : Aide financière ou en nature accordée à la population la plus exposée aux risques sociaux (selon ses besoins et sans contreparties). Les prestations sont financées par un prélèvement collectif (impôt ou taxe).

L’impact économique
Approche théorique Keynésienne de la protection sociale
Dans une perspective Keynésienne, la protection sociale agit positivement sur l’activité économique car elle soutient la consommation donc la demande effective (consommation + investissements), la production et l’emploi (redistribution horizontale et verticale).
La protection sociale aurait aussi des effets contra cycliques positifs : amortissement des crises par distribution de pouvoir d’achat (par exemple, la distribution d’allocations chômage permettrait de compenser l’impact négatif sur la demande de consommation finale des ménages, conséquence d’une progression du chômage)
Approche théorique libérale de la protection sociale
A l’inverse, pour les Libéraux, la redistribution n’incite pas les pauvres à travailler et épargner, et diminue l’épargne des plus favorisés avec un effet dépressif sur l’investissement, et donc la croissance.
Néanmoins, elle peut éventuellement constituer un investissement en capital humain, lequel améliore la productivité des travailleurs (perspective libérale).
L’impact social de la protection sociale : une fonction d’intégration sociale
L’Etat-Providence (un terme au départ péjoratif, popularisé par le député conservateur Emile Ollivier, vers 1880) a corrigé les effets pervers de l’industrialisation (exclusion et chômage) et de l’urbanisation accélérée (banlieues dangereuses de la fin du 19ème, bidonvilles des Trente glorieuses…)
Aujourd’hui, le système de protection sociale constitue toujours le dernier maillon reliant les individus en situation précaire au reste de la société (par exemple avec le RMI RSA, expression de la solidarité nationale et de la lutte contre l’exclusion). Par la redistribution verticale, elle corrige en partie les inégalités de revenus et permet de lutter contre la pauvreté, ce qui a contribué à désamorcer les risques de conflits sociaux.
Le système de protection sociale joue ainsi un rôle fondamental dans la cohésion sociale et la stabilité politique, ce qui rassure les entreprises et crée un climat de confiance propice aux affaires. C’est aussi une manière de mettre l’accent sur les liens entre les problématiques sociologiques et les problématiques économiques.

2. La fiscalité progressive donne des ressources pour financer des services collectifs non-marchands

Prélèvements obligatoires et progressivité

  • Les prélèvements obligatoires réduisent également les écarts de revenu et participent au financement de la protection sociale. Il en existe deux formes : les cotisations sociales et les impôts directs ou indirects. Si les premières ont un effet faiblement redistributif entre moins aisés et plus aisés, elles ouvrent droit à des prestations d’assurance. Les impôts directs progressifs, qui constituent une forme de fiscalité, permettent de réduire les inégalités puisque leur taux de prélèvement augmente avec le revenu. En 2011, les 10 % des ménages français les plus aisés ont acquitté un montant moyen de prélèvement sept fois plus élevé (15 429/232) que les 10 % les plus modestes (document 1).

On distingue 3 types d’impôts (prélèvements obligatoires pour contribuer aux dépenses d’intérêt général des pouvoirs publics) :

  • Impôt progressif : plus le revenu est élevé, plus le taux est élevé (exemple de l’impôt sur le revenu). On réduit ainsi les inégalités de revenus primaires (objectif de justice sociale).
  • Impôt proportionnel : le taux est le même quelque soit le revenu (exemple de la CSG, de la « flat tax »). En relatif, tout le monde est au même taux, mais en absolu c’est inégalitaire. 10% de prélèvement sur un pauvre (par exemple, 50€ quand on gagne 500€) est plus lourd que 10% de prélèvement sur un « riche » (par exemple 500€ quand on gagne 5000€).
  • Impôt régressif : plus le revenu est élevé, plus le prélèvement est faible (exemple de la TVA, impôt sur la consommation : les « riches » consomment moins, et sont donc moins taxés). C’est aussi le problème posé par « l’optimisation fiscale » : les plus riches disposent de plus d’experts pour échapper à l’impôt. Au final, les plus pauvres payent pour le service collectif rendu aux plus riches (Robin des bois à l’envers).

En France, l’impôt le plus important est la TVA. Par ailleurs, il faut remarquer que l’on s’inscrit dans une période de réduction continue et volontaire, des recettes fiscales (discours anti-Etat)

Au niveau international on fait souvent l’erreur de comparer des taux de prélèvements obligatoires (PO, c’est-à-dire impôts et taxes/PIB, autour de 47% du PIB), en s’attachant au mot « prélèvement » alors que les autres pays n’ont pas le même système de protection sociale qu’en France (en France PO comprend les cotisations sociales, alors que dans la plupart des autre pays anglo-saxons, la protection sociale est financée individuellement par des organismes privés). Ainsi, en France l’impôt est moins élevé qu’aux USA (autour 10% contre 12%), la protection sociale publique (incluant les retraites) étant de l’ordre de 24% contre 7% aux USA.

B. L’action sur les inégalités sociales et politiques

1. Combattus par des aides et des lois : la lutte contre les discriminations

La discrimination est une différence de traitement reposant sur un critère interdit par la loi (liste précise de 23 critères : sexe, âge, apparence physique, religion, patronyme, santé, moeurs…), dans un domaine prévu par la loi (emploi, logement, éducation, accès aux biens et services).
La discrimination à un impact sur les 3 dimensions de l’égalité : droit, chances, et situations. En luttant contre ces discriminations, les pouvoirs publics agissent en faveur de la justice sociale.
La redistribution vise essentiellement à réduire les inégalités de situation. Or, la quête de justice sociale implique de lutter contre d’autres formes d’inégalité, telles les discriminations qui sont des inégalités de traitement du fait de caractéristiques sociales, ethniques, religieuses, sexuelles ou encore physiques. Le document 3 met en relief la discrimination des femmes dans la sphère politique française : elles sont largement sous-représentées dans les principales institutions politiques. Ainsi, en 2007, on ne compte que 18,5 % de femmes parmi les députés et seulement 13,8 % parmi les maires (document 3). Les personnes porteuses de handicaps sont également concernées : en 2008, parmi les jeunes âgés de 10 à 24 ans porteurs d’au moins un handicap, 41 % déclarent être victimes de discriminations contre 6 % pour l’ensemble de la population (document 4).

Ces formes d’injustice sociale sont combattues par les pouvoirs publics. Ils peuvent adopter des lois condamnant les discriminations. Par exemple, les établissements recevant du public ont l’obligation de rendre leurs locaux accessibles aux personnes en situation de handicap. D’autres mesures consistent à accorder volontairement un traitement préférentiel à des groupes sociaux désavantagés. Ainsi, les entreprises de plus de vingt salariés doivent respecter un pourcentage minimum de salariés en situation de handicap, sous peine d’être sanctionnées. Depuis 2000, la France a mis en place des lois sur la parité. En conséquence, dans les conseils régionaux où l’alternance stricte des hommes et des femmes sur les listes électorales doit être respectée, près d’un élu sur deux est une femme (document 3).

Dans tous les cas, pour lutter contre les inégalités injustes, il est nécessaire que les pouvoirs publics interviennent. Parmi ces interventions, on peut distinguer les politiques de « discrimination positive ».

Si tous les citoyens ont les mêmes droits (droit à l’instruction par exemple), ils n’ont pas tous les mêmes chances de réussite. Dès lors, les pouvoirs publics, par la « discrimination positive », peuvent favoriser certains groupes sociaux, qui n’ont pas les mêmes chances « initiales » de réussite que les autres. Dans le système scolaire, on peut doter des établissements scolaires accueillant une population défavorisée de moyens plus importants, alors que l’école « républicaine » suppose une stricte égalité de moyens entre les établissements scolaires. La loi sur la parité entre les hommes et les femmes est un autre exemple de « discrimination positive ».

 

2. Combattus par des services collectifs non-marchands

Services collectifs : Ensemble des activités d’intérêt général (notamment transports collectifs et éducation publique), financées par les prélèvements obligatoires et proposé gratuitement (ou quasi) à la population, par les organismes publics (ou sous contrôle public). C’est une forme de redistribution verticale.

Un deuxième outil très important est la production de services collectifs non-marchands (notamment éducation, santé, logement social, un peu transport, un peu énergie). Cela permet aux plus modestes de bénéficier d’un service autrement inaccessible (aides aux familles nombreuses, aides aux logements, écoles gratuites, allocation de rentrée scolaire…) : permettent à ceux qui n’auraient pas les moyens de payer l’équivalent en services marchands, de bénéficier de façon égale à des ­services indispensables. On rappelle que la production de services collectifs s’appuie sur l’analyse des défaillances du marché. L’éducation, la santé (biens tutélaires) produisent des externalités positives pour l’ensemble de la collectivité, mais le seul jeu du marché aboutit à desexclusions et inefficacités (concentration sur les plus riches). C’est la justification économique de l’intervention de l’EtatEn outre, les ménages peuvent ainsi consacrer leur revenu disponible à d’autres types de dépenses. Mais on peut aussi justifier ces interventions avec des arguments sociologiques sur la question du lien social et de la cohésion sociale des territoires.

Cette forme de redistribution a joué en 2009 un rôle deux fois plus important que la redistribution monétaire sur la réduction des inégalités de niveaux de vie en France.

II. Cette action est parfois inefficace

A. L’inefficacité quant aux actions sur les inégalités économiques

 

1. Les inégalités et la pauvreté augmentent, limites des redistributions
  • Enfin, certaines prestations d’assistance, comme les minima sociaux, peuvent avoir un effet désincitatif sur l’activité : les bénéficiaires ont alors des difficultés à sortir de la pauvreté. Les inégalités de situation ne sont ainsi pas réduites.

La crise de légitimité de l’Etat providence selon P. Rosanvallon
Le principe d’un système de protection sociale n’est plus aussi bien compris et accepté par la population aujourd’hui. Les critiques se multiplient, chacun croyant que l’autre profite plus d’un système qui semble opaque. La protection sociale :
− Serait source d’irresponsabilité et de comportements de passagers clandestins (« free rider »). En effet, pourquoi faire des efforts couteux et douloureux pour épargner et se prémunir contre les risques de la vie, alors qu’un système généreux (l’Etat providence).
− Renforce l’individualisme dans la mesure où elle s’est substituée aux solidarités primaires de proximité
− Dégraderait la compétitivité des entreprises françaises par rapport à leurs concurrentes étrangères (coût des « charges sociales »).

La crise d’efficacité (« trous » dans le système de protection sociale) de l’Etat providence selon P. Rosanvallon
− La protection sociale fondée sur le travail stable, n’est plus adaptée en période de chômage de masse et de précarité. De nombreuses catégories de population, écartées de l’activité professionnelle (femmes isolées, jeunes de moins de 25 ans…) n’accèdent ainsi qu’à peu de droits sociaux (qui sont donnés aux titulaires d’un emploi stable).
− Certaines mesures dites de « rationalisation » financière (ticket modérateur, forfait hospitalier, moindre remboursement…) aggravent les inégalités face aux soins : la contribution demandée, même modeste, exclut les plus pauvres.

2. La fiscalité a aussi ses limites

La fiscalité a aussi des limites : les exonérations pour les hauts revenus diminuent la progressivité de l’impôt et sa capacité à réduire les inégalités. La TVA a un effet dégressif : si son taux d’imposition est constant pour le même type de biens, il diminue relativement au revenu puisque les plus riches consacrent une part moins importante de leur revenu à la consommation.

La crise financière de l’Etat providence selon P. Rosanvallon
La crise financière est le résultat d’un effet de ciseau : les dépenses augmentent, alors même que les recettes stagnent. On peut identifier plusieurs explications à ce phénomène :
− Le chômage massif qui entraîne baisse des cotisations sociales et augmentation des prestations sociales versées
− La dégradation du rapport entre cotisants et retraités (liée au vieillissement de la population et au raccourcissement de la durée de vie active).
− L’augmentation des dépenses de santé (liée à l’amélioration du niveau de vie et de l’instruction, et au vieillissement de la population).

Fiscaliser le financement de la sécurité sociale et passer à un système Beveridge
• C’est l’esprit de l’introduction de la CSG et du RDS (en 1991 et 1995 au départ à un taux très faible). Le recours à l’impôt (portant théoriquement, sur toute la population)
Fiche TES 2017-2018, Lycée Louis Barthou, L.Bruneau
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permet de compenser « le manque à gagner » né de la progression du nombre de chômeurs (moindre progression du nombre d’actifs occupés et cotisants à taux plein)
• Mais de manière générale l’augmentation des prélèvements obligatoires se heurte selon les libéraux à la contrainte de compétitivité et serait « désincitative »

B. L’inefficacité quant aux actions sur les inégalités sociales et politiques

1. Les lois anti-discrimination se heurtent à des traditions culturelles fortes

Mais les résultats des luttes contre les discriminations sont peu concluants, car les discriminations sont souvent très difficiles à prouver (un employeur qui refuse un candidat sur la base de son nom, pourra toujours parler d’une insuffisance professionnelle).

Finalement, le poids des ajustements et des réformes retombe le plus souvent sur les catégories les plus faiblement organisées (jeunes, retraités, chômeurs…) qui ne peuvent s’engager dans un mouvement collectif. C’est encore le cas dans le plan Valls 2014.

Les réformes s’appuient sur la volonté de promouvoir de la redistribution sélective et des discriminations positives : l’idée est de cibler la dépense sur les plus nécessiteux. Mais cela, entraine aussi un recul des protections pour l’ensemble (il suffit ensuite de bouger la limite, le seuil entre les plus nécessiteux et les simples nécessiteux).

2. Les services collectifs se réduisent

Avec un impact, par exemple, sur l’espérance de vie ou sur le taux d’accès aux grandes écoles

Les réformes s’appuient sur un principe de révision des services publics : par exemple ceux qui bénéficient d’un certain type de services sans payer, alors qu’ils en ont largement les moyens, devraient en être exclus (voir chap. sur services publics). Bien souvent ce type de mesures d’exclusion justifiées par des raisonnements louables, visent en fait à compenser la baisse des moyens publics financiers et humains affectés à la tâche de distribution (réduction du nombre de fonctionnaires, externalisation des services publics, etc…)

Chapitre 9 – Justice sociale

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