MANUELS : Pour approfondir le cours : collection Cours / hypercours (Lombard/dumont/sirinelli) Dalloz.Morand-deviller : Droit administratif, monchrestien. René Chapus : périmé. Gaudemet : manuel et traité (détaillé). Waline dalloz. Seiller (facile). Pour préparer les TD : plus détaillé, renvoie à des articles etc : Traités/Précis de droit administratif (dalloz).

GAJA / Lire actu : AJDA / RFDA

 

Introduction : quoi, pourquoi, comment

SECTION 1 – Qu’est-ce que le droit administratif

I. La notion d’administration

On peut définir l’administration de deux façons complémentaires :

  • définition organique (passive) : renvoie aux organes, structures et institutions de l’administration
  • définition fonctionnelle (active) : renvoie aux fonctions, tâches administratives, activités
A. Notion organique : institutions administratives
1. Personnes publiques

Personne juridique, qui a une existence au regard du droit, titulaire de droits et d’obligations. On distingue :

  • les personnes physiques / morales (association, fondations, syndicats, partis)
  • les personnes privées / publiques (uniquement morales : ensemble de personnes physiques)

Catégories de personnes publiques :

  • personnes publiques générales : populations-territoires, état région département communes. Prennent en charge globalement les intérêts communs des individus vivant sur leur territoire. Exemple : l’état prend en charge la défense, la protection sociale, l’éducation… La commune prend en charge l’entretien de la voirie, les écoles…
  • personnes publiques spécialisées : établissements publics (prendre en charge un intérêt spécifique)

Une personne publique est morale, abstraite, doit obligatoirement être représentée par une personne physique, c’est à dire des organes. Par exemple le préfet est un être physique mais surtout le représentant de la personne publique qu’est l’état. Le maire, représentant de la commune. Le premier ministre, organe/autorité de l’état. Président de l’université = représentant = autorité administrative qui représente la fac. Les personnes morales sont reconnues en droit mais n’ont pas d’existence matérielles, elles ont besoin de représentants=autorités administratives pour agir. On distingue la personne morale de ses organes. Par exemple, elle doit être représentée lors d’un procès.

L’administration au sens organique est donc l’ensemble des personnes morales de droit public, représentées dans la vie juridique par des autorités administratives/organes (en court : administration = ensemble des autorités administratives).

Les personnes de droit privé chargées d’une mission de service public sont comprises dans les administrations.

2. Autorités administratives

Une autorité administrative, ou organe, est une personne physique qui représente une personne publique (abstraite).

B. Notion fonctionnelle : activités administratives

On les définit en les distinguant :

  • des autres fonctions de l’état : fonction législatives (faire la loi, élaborer des règles de droit impersonnelles et générales, qui s’appliquent à tous et à toutes les activités). L’activité administrative consiste à mettre en oeuvre ces lois, par des actes administratives qui appliquent les lois. L’activité juridictionnelle : trancher les litiges par l’application du droit, un tiers indépendant des parties et impartial en est chargé (le juge). La fonction exécutive met en oeuvre les lois. Article 20 « le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation et dispose de l’administration », elle est à son service. L’activité gouvernementale consiste à faire des choix politiques. L’administration n’est pas politique, elle est subordonnée aux autorités politiques, elle doit mettre en oeuvre les choix politiques quels qu’ils soient. L’activité administrative c’est la préparation et la mise en oeuvre des orientations, choix arrêtés par les autorités politiques, soit par des actes juridiques administratifs soit par des actions administratives concrètes (étudier des dossiers, prendre des décisions…).
  • des activités privées : les activités administratives sont toujours accomplies dans l’intérêt général. Il est le seul but possible à l’action de l’administration (obligation). Les personnes privées, elles, peuvent agir dans l’intérêt général par choix (associations, fondations…), mais aussi dans un intérêt propre. Intérêt général : « n’est pas l’addition des intérêts privés ». L’intérêt général n’est pas le même au cours du temps (il évolue) ni partout en France (besoins spécifiques de parties du territoire)

Au final, définition fonctionnelle de l’administration : consiste dans l’intérêt général et uniquement dans ce but, à préparer et mettre en oeuvre les choix politiques, soit au moyen d’actes juridique soit au moyens d’actions (services publics, maintient de l’ordre…).

Les deux visions coïncident : personnes publiques représentées par les autorités administratives, qui assurent l’activité administrative. Mais parfois les deux visions se dissocient. A la base :

  • personnes publiques > activités administratives > intérêt général
  • personnes privées > activités privées > intérêt personnel
  • Mais parfois : personnes privées > activités administratives > intérêt général

II. Le droit applicable à l’administration

A. L’administration est-elle soumise au droit ?

Si la réponse est évidente aujourd’hui, elle ne l’était pas autrefois. En effet c’est l’état qui produit des règles de droit, qui détermine notre ordre juridique, est la source du droit. La soumission de l’administration aux règles de droit est le résultat d’une évolution histoire, en trois étapes :

  • état de police : le souverain impose ses décisions de manière discrétionnaire, le pouvoir n’est pas limité par le droit (monarchie absolue)
  • état légal : repose sur l’idée d’une auto-limitation de l’état dans l’exercice de son pouvoir, en raison des droits inaliénables de l’homme, la loi étant l’expression de la volonté générale : l’état est soumis à la loi. La loi ne pourrait pas mal faire, serait parfaite. L’histoire démontre que c’est faux.
  • état de droit : on consacre et reconnaît les droit et libertés des individus, qui s’imposent même à la loi, et donc à l’état qui fait la loi, et à tous ses organes, grâce à la constitution. On a un système juridique qui garanti le respect des droits et libertés, même par l’état.

Dans un état de droit, il est certain que l’administration est soumise au droit.

B. Quel est le droit applicable à l’administration ?

Le régime juridique applicable à l’administration se compose de privilèges et de contraintes.

  • Privilèges : pour atteinte le but de l’intérêt général on lui accorde des prérogatives exorbitantes (= pas à la disposition des personnes privées, des moyens d’actions spécifiques dont les personnes privées n’ont pas besoin). Elle est plus encadrées qu’une personne privée. C’est ce qui différencie l’administration des personnes privées, elle peut agir sans avoir besoin de l’autorisation juge, elle dispose de prérogatives de puissance publique, c’est l’idée de puissance publique. Prérogatives exorbitantes du droit commun :
    • privilège du préalable : la décision est prise et s’applique préalablement à toute intervention d’un juge, que l’administration n’a pas à provoquer (règle fondamentale du droit public) faculté d’imposer ses décisions unilatéralement sans avoir recours au juge
    • privilège de l’action d’office : la personne publique peut imposer le respect/l’éxécution de ses décisions unilatéralement, sans l’accord de volonté des personnes et sans avoir recours au juge. imposer l’exécution, le respect de ses décisions sans avoir recours au juge (exemple user de la contrainte matérielle sur les particuliers, mais le recours à la contrainte obéit à des règles)
    • En matière contractuelle (contrats administratifs) la personne publique a plusieurs prérogatives, par exemple elle peut modifier ou résilier unilatéralement le contrat, sans l’accord du co-contractant (alors que le contrat est un accord de volonté). L’administration conserve ses prérogatives exorbitantes d’agir unilatéralement même dans le cas des contrats.
    • En matière financière, l’administration doit payer ses dettes, mais elle n’est tenue de payer ses dettes que sur une durée de 4 ans, c’est ce qu’on appelle la prescription quadriennale (effet juridique qui éteint des obligations), alors que pour les personnes privées les prescriptions diverses sont de 5 ans minimum. Pendant ces 4 ans elle est tenue de payer ses dettes mais selon les moyens propres à la personne publique (prérogative), des procédés de droit public et non pas des voies d’exécution de droit commun : par exemple les biens des personnes publiques sont insaisissables (on ne permet pas la saisie car la saisie c’est la vente, les services publiques ne seraient plus en mesure d’exercer leurs mission d’intérêt général). On peut, par contre, imposer une procédure de mise en paiement automatique, c’est à dire imposer une somme de remboursement de dettes au sein du budget de la personne publique.
  • Contraintes exorbitantes du droit commun : 
    • en matière de gestion des biens : elles ne peuvent pas vendre les biens qui servent l’intérêt général, ils sont inaliénables car nécessaires à l’accomplissement de sa mission d’intérêt général (même logique). La personne publique ne peut pas faire de libéralités (ni don car elle ne peut pas se défaire de sa propriété ni de son argent, tout ce qu’elle possède est nécessaire à l’exercice de ses activités d’intérêt général ; ni leg puisqu’elle ne meurt pas). En revanche elle peut faire des subventions (matérielles ou financières), qui est un procédé spécifique où l’argent public est utilisé dans un but d’intérêt général.
    • en matière contractuelle : pour tous les contrats de la commande publique, elle ne peut pas choisir qui elle veut comme co-contractant, il y a des procédures de passation qui ont pour objectif de choisir celui qui va proposer la meilleur prestation au meilleur prix, sinon elle s’expose au risque de la mauvais qualité ou des prix trop élevés. La loi prévoit une procédure de passation dans laquelle la personne publique établit ses critères (prix, qualité…) et les entreprises vont faire leurs propositions et elle choisira le candidat qui répond le mieux à ses besoins. Ainsi la personne publique agit au mieux dans l’intérêt général et préserve l’argent public.
    • en matière de responsabilité : Elle a une responsabilité plus lourde que celle des personnes privées, puisqu’elle agit dans l’intérêt général. En effet elle est tenue de réparer les dommages qu’elle cause, comme les personnes privées (responsabilité pour faute) mais peut aussi être responsable (avoir commis un dommage) sans avoir commis de faute (responsabilité sans faute ; existe en droit privé mais très limité), et est tenue de réparer les dommages causés par ses agents

L’administration est soumise aux règles de droit, elle dispose à la fois de prérogatives exorbitantes et de contraintes spécifiques, propres à son action.

SECTION 2 – Pourquoi existe-t-il un droit administratif ?

C’est la particularité de la mission de l’administration qui justifie ce droit spécifique, mais cela n’explique pas tout (dans d’autres pays, l’organisation est différente alors que l’administration a aussi des missions d’intérêt général)

I. En raison des particularités de la fonction administrative

A. Un but particulier

C’est uniquement la poursuite de l’intérêt général, seul but légitime et admis à l’action de l’administration. C’est la mission principale du juge administrative qui, pour vérifier que l’administration agit légalement, doit vérifier qu’elle agit dans l’intérêt général (et pas dans un intérêt personnel).

B. Des missions particulières

Elle est chargée de missions spécifiques qui n’incombent pas aux personnes privées : maintient de l’ordre public, gestion des services publics.

  • Le maintient de l’ordre public est ce qu’on appelle la police administrative, son rôle est d’assurer la sécurité, la salubrité (déchets, eaux usées, propreté, hygiène dans les espaces publics) et la tranquillité publique (tapages nocturne, bruit devant les débits de boisson…). Le terme « police » est un terme juridique qui désigne:
    • une prérogative juridique, la faculté d’édicter des règlements de police (heures de tapage nocturne…), l’autorité administrative chargé de prendre ces règlements de police est le maire
    • les actions matérielles pour la mise en oeuvre de ces règlements de police (patrouilles…)
    • les personnels chargés de ces actions matérielles (agents de police, gendarmes…)
  • La mise en oeuvre des services publics : toutes les activités d’intérêt général qui relèvent des personnes publiques. Ce sont de grandes missions qui incombent à l’état : justice, défense nationale, éducation/enseignement : on parle de missions régaliennes. Mais il s’agit aussi d’activités très concrètes qui relèvent des collectivités territoriales, quotidiennes : transports publics, distribution d’eau/électricité/gaz, construction et entretien des bâtiments scolaires, centres de loisir, maisons de retraite, hôpitaux… Même si la personne publique confie l’activité à une personne privée, elle en a toujours la charge/responsable et doit faire en sorte qu’elle soit exercée dans l’intérêt général. Personne d’autre n’est responsable des services publics.

II. Pour des raisons historiques

C’est la naissance d’un juge spécialisé (qui s’est détaché des autres), propre à l’administration, qui a conduit à créer un droit administratif. Le juge propre à l’administration à créer un droit propre à l’administration. Les juridictions judiciaire (de droit commun) et administratives forment notre système juridique.

Pour comprendre la naissance de la juridiction administrative, il faut l’étudier en deux étapes.

A. La séparation des autorités administratives et judiciaires

Une autorité administrative est en représentant qui parle au nom de la personne publique ; une autorité judiciaire : l’ensemble des tribunaux, les juges.

  • Les prémices de cette séparation se font sous l’ancien régime, on avait des juges et un système judiciaire, mais le roi leur a interdit de contrôler l’action de l’état. C’est l’époque de l’état de police. Dans l’édit royal de Saint-Germain en 1641 le roi interdit aux juges de troubler l’action de l’état.
  • Cette solution sera véritablement proclamé sous la révolution, car on garde en mémoire que les juges souvent s’opposaient au roi (les parlements devaient enregistrer les actes royaux et les appliquer pour rendre la justice, c’était une opposition politique), ils veulent soumettre les juges envers qui les révolutionnaires sont toujours méfiants. Dans les premiers textes adoptés on a la loi des 16 et 24 août 1790, qui prévoit dans son article 13 cette séparation de l’administration et des juges. « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront à peine de forfaiture, troubler de quelques manière que ce soit les opérations des corps administratifs ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leur fonction ». Personne ne contrôle l’action de l’administration (état de police).

B. La séparation de l’administration active et de la juridiction administrative

  • Administration-juge/ministre-juge : L’administration active est l’ensemble des autorités administratives, l’administration. Dans la situation actuelle, le fait que personne ne contrôle l’action de l’administration a été très problématique, qui tranche les litiges entre administré et administration ? L’administration elle-même. C’est le système de l’administration-juge, puisque les juges ne peuvent pas contrôler l’action de l’administration elle s’en charge elle-même et tranche les litiges qui la concernent. Ce sont les mêmes organes qui administrent et qui règlent les conflits nés de leurs décisions et actions. On parle du système du ministre-juge, c’est le ministre qui règle les litiges liés à l’action de l’administration.
  • Justice retenue : mais le ministre n’a pas le temps/la capacité de régler tous les litiges (même s’ils sont plusieurs), on va donc créer des Conseils chargés d’étudier les litiges qui sont chargés d’étudier des litiges et de proposer une solution au ministre. Il s’agit en premier lieu du conseil d’état (créé par la constitution de l’an 8 (1799), seulement 9 ans après les premières lois… les juges sont donc bien obligés de contrôler l’action de l’administration), qui a un rôle de conseil du gouvernement. A une échelle plus réduite on trouve les conseils de préfecture, qui conseille le préfet pour les litiges qui naissent au niveau départemental (dans la sphère de compétence du préfet), créé par la loi du 28 pluviose an 8 (février 1800), sous le régime du Consulat. Le système avec des conseils qui proposent, est le système de la justice retenue, on commence à identifier un corps chargé de la justice administrative, mais elle reste rendue/retenue par le ministre/le préfet. On observe déjà une première évolution.
  • Justice déléguée : ceux qui n’étaient que des conseils vont être investis du rôle de juge, le ministre leur délègue cette fonction, conseil d’état et de préfecture deviennent des juges. Au lieu de proposer la solution au ministre/préfet, ils vont eux-mêmes adopter les solutions aux litiges. Mais de leur origine ils gardent leur spécialisation : ils ne sont juges que pour les litiges administratifs. Ils se distinguent des autres juges. Cette évolution résulte à la fois :
    • de la loi du 24 mai 1872 relative à l’organisation du conseil d’état, elle le reconnaît comme une juridiction qui statue souverainement sur les recours, lui seul tranche le litige. C’est la naissance de la juridiction administrative. Cette loi existe toujours aujourd’hui mais est relative au tribunal des conflits.
    • de l’action du conseil d’état lui-même : Le conseil d’état met véritablement cela en oeuvre à partir du 13 décembre 1889 arrêt Cadot, il exerce pleinement ses fonctions de juge (cadot est venu directement devant le juge au lieu de faire une demande au ministre, pour la première fois).

C. Du juge administratif à l’apparition d’un droit administratif

Le droit administratif apparaît grâce à l’arrêt Blanco du tribunal des conflits 8 févriers 1873 (régime : IIIe République) qui va poser le principe qu’il y a des règles propres à l’administration, càd un droit administratif. Le rôle du tribunal des conflits est de répartir les litiges en cas de difficulté à déterminer la juridiction compétente. Il se situe entre les deux juridictions, il n’est pas une juridiction supérieure, c’est une juridiction paritaire. Il va donc déterminer que certains litiges relèvent du juge administratif et qu’il doit les trancher en appliquant des règles particulières. Une fillette est blessée par une camionnette de transport de tabac, activité étatique : c’est une action en responsabilité contre l’état. L’état est-il responsable des dommages causés par ses activités et si oui, quelle règle applique-t-on pour trancher cette activité ? Le tribunal des conflits répond : « la responsabilité, qui peut incomber à l’Etat, pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier ; Que cette responsabilité n’est ni générale, ni absolue ; qu’elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés ». C’est le début du droit administratif. Pourquoi a-t-on un droit administratif : cela résulte de cette évolution historique.

SECTION 3 – Comment va-t-on étudier le droit administratif ?

Avec des éléments de compréhension du droit administratif :

  • l’administration a des missions particulières : maintient de l’ordre public, prise en charge ses services publics
  • un but : poursuite uniquement de l’intérêt général
  • l’administration est soumise au droit (principe de légalité)
  • existence d’un juge propre aux litiges administratifs

L’administration est définie de façon fonctionnelle + organique qui souvent coïncident. Autorités administratives et personnes publiques assument les fonctions administratives, mais celles-ci peuvent être confiées à une société privée, alors les deux ne coïncident pas.

Pour étudier le droit administratif il y a donc à la fois des règles spéciales propres à l’administration (privilèges et contraintes particulières), mais il y a aussi des règles de droit commun qui s’appliquent à l’administration. Elle est soumise à cet ensemble de règles spécialises + communes, le droit administratif c’est l’ensemble des règles qui encadrent l’action de l’administration. Étudie-t-on les règles spéciales ET de droit commun ? Non, les règles de droit commun sont vues en droit civil. On étudiera les règles spéciales et les règles de droit commun qui s’appliquent de manière différente à l’administration. Le droit administration est l’ensemble mais le cours de droit administratif ne s’intéresse qu’aux règles spéciales. Mais dans la première partie on parlera tout de même des règles de droit commun (respect des droits et libertés constitutionnels…).

Partie 1 : cadre de l’action administrative

Elle est soumise au respect des règles de droit, comme toutes les autres personnes (cadre commun), mais de quelle façon particulière ce cadre s’impose à l’administration. Exemple les fonctionnaires ont le droit de grève depuis 1950, mais il ne s’exerce pas de la même façon que dans le privé. Il se traduit par deux principes : le principe de légalité et le principe de responsabilité.

Partie 2 : les moyens juridiques de l’action administrative (elle dispose aussi de moyens financiers juridiques matériels humains qui relèvent d’autre cours)

La théorie des actes administratifs, contrats administratifs : règles spéciales

 

Au 2e semestre : régime de responsabilité des personnes publiques

Introduction au droit administratif

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