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Exmen oral de 15 min avec 15 min de préparation, passer 7 min d’exposé et le reste des questions.

Livre conseillé : Droit des finances publiques, aurélien bodu, Dalloz hypercours édition 2018. economie.gouv.fr mais pour tous les documents budgétaires performance-publique.gouv.fr

 

Introduction

Les choix budgétaires de la France pour l’année à venir sont arrêtés par le gouvernement en conseil des ministres à la fin du mois de septembre (25 septembre cette année). Le budget de l’état est ensuite présenté au Parlement dès le début du mois d’octobre pour être discuté, modifié puisque les parlementaires ont un droit d’amendement du budget, et voté par l’assemblée nationale et le sénat. Il doit être voté avant le 31 décembre minuit, mais l’est normalement le 21-22 décembre pour laisser au conseil constitutionnel le temps de statuer. Il doit pouvoir commencer à être utiliser dès le début de l’année suivante.

Le contenu de ces choix budgétaires dépend de la conjoncture économique. En effet, les recettes et les dépenses du budget de l’état dépendent du rythme de la croissance économique, aussi bien sur le plan national qu’international, et en particulier dépendent de la croissance de nos économies partenaires.

La croissance économique, c’est-à-dire la progression du PIB, résulte d’abord du niveau de consommation des particuliers/ménages. Elle tient également compte du niveau des dépenses d’investissement des entreprises, pour renouveler leurs équipements ou effectuer leur stock. La croissance est calculée en intégrant le solde du commerce extérieur, c’est à dire le solde de la balance commercial résultant des importations et des exportations (elle est déficitaire en France depuis 15 ans).

Deux hypothèses principales peuvent être envisagées :

  • Ou bien la croissance économique est nulle voire même négative, en raison du ralentissement global des activités économiques. On parle de récession si cette tendance à la baisse se confirme sur au moins deux semestres.
    • Dans cette hypothèse, toutes les recettes fiscales et en particulier provenant des impôts indirects (TVA…), connaissent une stagnation voire une diminution.
    • Les dépenses publiques sont quant à elles incompressibles, et elles se maintiennent donc à leur niveau voire augmentent selon les choix politiques adoptés.
    • Il en résulte au total une aggravation du déficit budgétaire, pour fiancer de déficit l’état fait appel à l’emprunt, ce qui ne fait qu’aggraver son endettement donc la dette publique.
  • Ou bien la croissance économique est positive, qu’elle soit modérée (0.1% à 2%) ou plus dynamique (plus de 2%), en raison de la progression globale des activités : pour 2019 la prévision de croissance est de 1.3%, pour 2020 la prévision (optimiste) est de 1.4%.
    • Les recettes fiscales connaissent une augmentation résultant de la croissance de la consommation, liée à l’augmentation du pouvoir d’achat du particulier. Cette augmentation des recettes permet une meilleure couverture des dépenses de l’état et donc de mener une politique du réduction du déficit budgétaire. L’appel à l’emprunt est moins nécessaire, ce qui réduit d’autant la dette publique.
    • Les dépenses ne se réduisent pas, sauf dans le cas de retour au plein emploi

En raison du montant très important du déficit budgétaire et de la dette publique (ensemble des sommes empruntées : 2300 milliards), tous les gouvernements seront obligés de mettre en oeuvre des politiques d’assainissement des finances publiques. Pour celà, ils peuvent intervenir sur les quatre paramètres financiers que sont les dépenses publiques, le déficit budgétaire, la dette publique et les prélèvements obligatoires (impôts et cotisations sociales).

I. Les quatre leviers d’assainissement des finances publiques

A. Dépenses publiques

Une double norme d’évolution de ces dépenses peut être utilisée pour obtenir leur stabilisation :

  • norme zéro volume : norme selon laquelle l’ensemble des dépenses de l’état ne doit pas augmenter plus vite que l’inflation. On parle alors de stabilisation en volume. Pour 2020 cette norme zéro volume sera respectée : les dépenses de l’état augmenteront de 4.6 Md€ par rapport à 2019, soit une augmentation de 0.5%. Or le taux d’inflation est estimé autour de 1.3%. Les dépenses de l’état augmenteront donc moins vite que l’inflation.
  • norme zéro valeur : norme selon laquelle les dépenses de l’état ne doivent pas augmenter en valeur réelle (hors charges de la dette (intérêt des emprunts) et pensions des retraités de plus en plus nombreux qui connaissent une augmentation inévitable). Le montant ne doit pas du tout augmenter par rapport à l’année précédente. On parle alors de stabilisation en valeur réelle. On peut parler de réduction en valeur réelle si le montant des dépenses pouvait être diminué par rapport à l’année précédente.

B. Déficit budgétaire

La France est tenue de respecter ses engagements européens (traités exécutoires), le Pacte de Stabilité et de Croissance, inscrit dans le traité d’Amsterdam de 1997 avait exigé que le déficit public (au sens des normes européennes : déficit du budget de l’état + déficit du budget de la sécurité sociale + solde des budget des collectivités territoriales) ne dépasse pas 3% du PIB. Mais ce critère n’ayant pas été respecté (ni par la France ni par l’Allemagne) le Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance au sein de l’UE (TSCG), plus connu sous le nom de Pacte Budgétaire Européen, a prévu que les états membres de la zone euro doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour avoir des budgets en équilibre ou en excédant. Il s’agit de la « règle d’or budgétaire », plus exigeante. Le montant maximum du déficit public reste à 3% du PIB mais le déficit structurel, c’est à dire celui qui résultat des opérations permanentes de l’état, sans tenir compte des mesures conjoncturelles ou temporaires, ne doit pas dépasser 0.5% du PIB, « sauf en cas de circonstances exceptionnelles telles qu’une récession ». La prévision du déficit public de la France pour 2019 est de 3.1% du PIB. La prévision optimiste de 2020 est de 2.1% du PIB.

C. La dette publique

Le pacte de stabilité et croissance du traité d’Amsterdam de 1997 exigeait que le montant des sommes empruntées par les collectivités publiques d’un état (donc collectivités locales, EP…) ne dépasse pas 60% du PIB. Ce plafond est repris par le TSCG de 2012 mais désormais les états qui dépassent ce plafond doivent s’engager à réduire d’1/20e par an en moyenne la partie de la dette publique dépassant la valeur référence 60% du PIB. La dette publique de la France dépasse 2300 Md d’€ et est estimée à 98.9% du PIB pour 2020. Actuellement l’état émet des emprunts à intérêt négatif, il ne remboursera pas la totalité des sommes empruntées, à des grands groupes financiers internationaux sûrs de récupérer leur argent sans qu’il soit atteint par les fluctuations s’ils restaient en liquidité.

D. Les prélèvements obligatoires

Tous les impôts et cotisations sociales ont un niveau qui approche 44% du PIB, niveau qui devrait être au dessus pour 2019 (très bonne année en terme de rentrées fiscales). En France le niveau des prélèvements obligatoires est très au dessus des autres états occidentaux. Le gouvernement tente désormais d’inverser cette tendance en procédant à une baisse des impôts (baisse de l’impôt sur le revenu à partir du 1er janvier 2020, suppression progressive de la taxe d’habitation…). Mais ces baisses risquent d’être compensées par la hausse d’autres impôts (fiscalité écologique sur les carburants…) et en particulier des taxes foncières.

Conclusion

Au final, l’élaboration du budget de l’état, qui doit tenir compte de tous ces paramètres, constitue un exercice particulièrement difficile, d’autant plus qu’elle doit respecter les règles posées par la loi organique (à valeur constitutionnelle) relative aux lois de finances, la LOLF du 1er août 2001, qui constitue le texte fondamentale applicable aux finances de l’état, « constitution financière ». (questions d’oral : apport de la lofl, logique de la lofl…).

Cette loi organique repose sur une logique de meilleure gestion de la dépense publique. Elle est axée sur la recherche de la performance et sur l’évaluation des résultats obtenus. Elle vise à obtenir des gains d’efficacité (meilleure gestion, performance) dans la fonction publique dans le but de rétablir à terme l’équilibre des comptes publics. Il s’agit en vérité d’appliquer à l’état une logique d’optimisation et de rentabilité (de la dépense publique) et donc de réduction des charges, notamment de personnel, comme si c’était une entreprise privée.

Mais l’élaboration du budget de l’état est également un exercice particulièrement délicat car elle doit désormais s’inscrire, en plus des accords européens, dans le cadre de la Gestion Pluriannuelle des finances publiques. En effet, suite à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a modifié l’article 34 de la Constitution « le domaine de la loi ». Une loi de programmation des finances publiques sur 3, 4 ou 5 ans doit désormais être votée avant la discussion du budget annuel, pour soumettre au Parlement la trajectoire financière envisagée sur au moins les trois années à venir pour revenir à un solde budgétaire équilibré et à une dette publique inférieure à 60% du PIB.

 

CHAPITRE 1 – L’évolution du droit budgétaire

Les principes de base du droit budgétaire français ont été posés à partir de la DDHC du 21 août 1789, qui contient en effet des dispositions concernant les finances publiques.

  • Article 13 : reconnaît la nécessité de l’impôt (l’impôt est indispensable pour couvrir les dépenses publiques) et pose le principe de l’égalité devant l’impôt. L’impôt doit être équitablement réparti entre tous les citoyens en fonction de leur capacité contributive.
  • Article 14 : pose le principe du droit de consentement à l’impôt dont disposent les citoyens (par référendum), ou leurs représentants (les parlementaires).
  • Article 15 : pose les bases du contrôle de l’exécution budgétaire, de la responsabilité des agents publics qui manient les fonds, des comptables publics, du contrôle des finances publiques

Peu après la Révolution, plusieurs textes constitutionnels sont venus compléter la déclaration de 1789, en reconnaissant ainsi plusieurs principes budgétaires :

  • le principe de la compétence exclusive du parlement en matière financière pour fixer les dépenses (et recettes fiscales) de l’état, établir les impôts et déterminer leur nature, leurs taux, et leurs modes de perception/recouvrement, a été fixé par la constitution du 3 septembre 1791
  • le principe de l’annualité budgétaire selon lequel le vote de l’autorisation (d’exécuter) budgétaire doit être effectué chaque année et selon lequel ce vote n’est valable que pour une année, a également été posé par la constitution du 3 septembre 1791. (une somme non consommée doit être annulée et reprise…)
  • le principe de l’interdiction d’intégrer, dans les lois de finance, des dispositions qui n’ont aucun caractère financier, posé par la constitution du 3 septembre 1791.
  • le principe de la compétence du pouvoir exécutif pour la préparation du projet de budget, posé par la constitution du 22 août 1795 (autrefois c’était la commission des finances de la chambre des députés, c’est ensuite passé à l’exécutif).
  • le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables, posé par la constitution de 1795 : il convient de distinguer/séparer les autorités administratives qui donnent l’ordre de payer ou d’encaisser, et les autorités qui procèdent au paiement et aux encaissement (les comptables du trésor public, direction générale des finances publiques). On a ainsi un contrôle de l’un sur l’autre (surtout des comptables sur les autorités administratives) et cela évite les détournements.
  • le principe de l’existence d’un ministre chargé spécialement des finances publiques, ministre de l’économie et des finances (et d’une administration financière avec cette compétence budgétaire), principe posé par la constitution du 13 décembre 1799 (aujourd’hui on a également un ministre des comptes publiques.

Tous ces textes montrent que les premiers constituants se sont préoccupés des questions financières pour mettre fin aux abus de l’ancien régime. Mais de 1789 à 1814 les finances de l’état n’ont pas cessé de se dégrader. Pour y remédier, Louis 18 lorsqu’il est revenu de son exil en Grande Bretagne, a décidé de mettre en oeuvre les mécanismes du droit budgétaire anglais, qui régissent encore de nos jours les finances publiques (s’appliquent au budget de l’état comme à celui des collectivités publiques). Les apports de la restauration sont :

  • Ainsi la charte de 1814, après avoir confirmé le principe du consentement parlementaire à l’impôt, et le principe de l’égalité fiscale entre tous les français, pose pour la première fois la règle de la priorité de la chambre basse en matière financière (la chambre des députés, aujourd’hui Assemblée Nationale, est donc au dessus de la chambre des pairs, aujourd’hui Sénat). Le vrai débat budgétaire a lieu à l’Assemblée Nationale. Les lois produites entre 1814 et 1830 complètent cela.
  • De même une loi de 1817 impose le principe de l’autorisation parlementaire des dépenses et la spécialisation de leur vote par ministère. Cette spécialisation du vote des crédits budgétaires se fera ensuite en 1829 par sections de ministères (un budget pour la section de fonctionnement, l’autre pour la section d’investissement). En 1831 elle se fera par chapitre budgétaire (subdivision de chaque session), le montant voté pour chaque catégorie de dépenses et comporte un plafond qui ne peut être dépassé. L’enveloppe n’est plus globale.
  • Une loi de 1818 pose le principe de l’universalité budgétaire selon lequel toutes les opérations de recettes et de dépenses doivent figurer dans le budget.

Les fondements du droit budgétaire moderne sont alors posés, et ils permettent ainsi un véritable contrôle parlementaire sur les finances du pouvoir exécutif.

Mais à partir de là, les textes constitutionnels suivants (sauf les lois passées sous la IIIe république qui ne parlent pas des finances publiques) vont au contraire limiter les excès de ce contrôle parlementaire en encadrant les pouvoirs des parlementaires en matière budgétaire :

  • Ainsi sous la IVe République la constitution de 46 limite la possibilité pour les parlementaires de modifier le projet de budget du gouvernement (du droit d’amendement), cela se fera surtout sous la Ve République
  • la constitution de 58 reprend cette limite : les parlementaires ne doivent pas baisser les recettes ni augmenter les dépenses, et encadre le parlement dans des délais très stricts pour adopter le projet de budget (délai global de 70 jours : 40 pour l’Assemblée Nationale, 20 pour le Sénat, 10 de navette). La constitution de 58 est cependant assez brève et matière financière et renvoie à une loi organique le soin de déterminer les règles budgétaires. Elle a été adoptée le 2 janvier 1959 sous la forme d’une ordonnance, puis abrogée et remplacée par la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF du 1er août 2001, qui servira à la gestion du budget toutes les années à venir.

La réforme de 2001 vise deux grandes objectifs :

    • améliorer la gestion financière de l’état en passant d’une logique de moyens (attribution de moyens financiers au services de l’état) à une logique d’objectif (réalisation d’objectifs par la définition de programmes ministériels). On se rapproche de la logique de l’entreprise privée, on optimise son budget. Ce soucis d’efficacité repose sur le développement de :
      • la pluriannualité
      • la fongibilité des crédits qui pourront être redéployés (fixe indicateurs chiffrés mais on fait prévaloir l’objectif : on peut déplacer certains budgets)
      • la responsabilisation des gestionnaires de crédits (responsables du programme budgétaire, prime si objectif atteint)
      • le rapprochement des ressources consommée (crédits, somme d’argent dépensée) et des résultats obtenus, mesurés par des indicateurs de performance
    • renforcer l’exercice du pouvoir budgétaire du gouvernement en rendant plus effectif le contrôle et l’action du parlement en matière de finances publiques. Ce soucis de revalorisation repose sur :
      • une meilleure lisibilité des documents budgétaires
      • une plus grande révisibilités des dépenses budgétaires (manque de sincérité dans la mesure où on montait un dossier et que par la suite on le modifiait, les gestionnaires de crédits sont maintenus par ces contrainte)
      • un meilleur respect de cette autorisation budgétaire en cours d’exécution
      • un renforcement de l’information du parlement (et donc du pouvoir parlementaire)

Globalement, en faisant l’addition de ces deux nouveaux apport, la loi LOFL a permis à l’Etat français
( la loi lof ne concerne que l’état et non les collectivités territoriale, bien que la logique s’y intègre),
de se rapprocher des mode de gestion en vigueur dans les pays anglo-saxon et pays de l’union
européenne (Allemagne).Nous sommes un peu en retard. Cette réforme de 2001 a été appliqué
intégralement pour la 1ere fois pour le budget de 2006, une vraie révolution. A ce niveau, la lOF a été
modifiée qu’une fois en 20ans, par la loi organique du 12 juillet 2005.pour renforcer encore plus les
pouvoir d’informations et de contrôle des parlementaires sur les question budgétaires. La LOF
contient aussi une partie obscure (précarité des emplois, suppression de poste). Il faut cependant
reconnaitre que cette réforme de 2001 s’est traduite par des réductions d’effectifs dans tout les
ministères et en particulier dans le Finistère des économies des finances (réforme en cours pour
fermer les trésoreries publiques), par d’économie draconiennes de fonctionnement pour réduire le
déficit et la dette, et par la précarisation de certains emplois dans un but de réduction des dépenses
publiques. De plus, cette réforme de 2001 n’a pas encore modifié fondamentalement les habitudes
des gestionnaires des crédits de l’Etat qui ont des difficultés à mettre en œuvre cette culture des
résultats et la pluri-annualité. Ex : deux chiffres, les chiffres pour l’année, les crédits annuel et
l’enveloppe pluri-annuelle.

CHAPITRE 2 – Les principes du droit budgétaire

L’élaboration actuelle du budget de l’Etat est fondée sur plusieurs principes hérités du 19 ème siècle,
qui ont connus depuis de nombreuses atténuations. Il s’agit des principes d’unités budgétaire,
principes de l’universalité budgétaire, principes de l’annualité budgétaire ( complexité), principe de la
spécialité budgétaire, et du principe de l’équilibre budgétaire (déficit ..) il faut désormais y ajouter le
principe de la sincérité budgétaire qui a été consacré par la lof de 2001.
Grand cœur Tous ces principes répondent à une préoccupation commune qui est de permettre aux
assemblées parlementaires de contrôler les recettes et les dépenses de la collectivité publique

nationales. Cela permet de comprendre pourquoi il existe telle ou telle modalités techniques,
permettre aux parlementaires d’avoir accès aux information…

SECTION 1 – Le principe de l’unité budgétaire

1 seul document budgétaire = car cela permet d’avoir une vue d’ensemble, vision compléte pour les
parlementaire.
Ce principe signifie que toutes les recettes (fiscales ou non fiscale) et toutes les dépenses quel que
soit leur nature, doivent figurer dans un documents unique, soumis au vote du parlement, il s’agit de
donner au parlementaire une vue d’ensemble de la situation budgétaire (montant du déficit, coût
des dépensés des personnelles.)Il s’agit également d’assurer une présentation claire de celle-ci pour
leur permettre d’exercer leur pouvoir de contrôle. Ce principe s’impose au gouvernement, qui en
dehors des assouplissements prévu par la lof ne peut y déroger.
Le principe de l’unité budgétaire s’applique à toutes les collectivités publiques ( Etat, collectivités
territoriales, établissement publiques qui leur sont rattachés). Chaque es collectivités territorial
(commune, région, département, ville de paris, outre-mer, corse) établissements publics, doivent
élaborer un document budgétaire unique qui décrit pour une année l’ensemble de ses recettes et de
ses dépenses budgétaires. Cependant, au sein même de ce document, budget il existe des
aménagements, il y a un budget unique, un budget général, puis les recettes et les dépense annexes.
En effet pour l’Etat, l’article 6 alinéa 3 de la LOLF « prévoit que si toute les recettes et les dépenses
sont retracés sur un compte unique intitulé budget général, certaines opérations des recettes et des
dépenses sont retracés à part et font l’objet de vote distinct du budget général, ce ne sont pas des
dérogations. Il s’agit des opérations des budgets annexes et des comptes spéciaux »
Ce sont deux aménagements, complétés par la pratique des débudgétisations qui constitue une
véritable atteinte à l’unité budgétaire.

I. Les budgets annexes

Il existe deux types de budgets annexes,

Au terme de l’article 18 de la LOLF, les budgets annexes retracent les opérations financières des
services de l’état qui ne sont pas dotés de la personnalité moral (s’ils avaient la personnalité moral, il
s’agirait d’établissement publiques dotés de budget autonome, distinct) mais qui exercent à titre
principal, une activité de production de bien ou de prestation de services donnant lieu au paiement
de redevance » L’intérêt de ces budgets annexes est d’individualiser au sein du budget les activités
industrielles et commerciales réalisées par les services de l’état dans le but de rapprocher la gestion
de ces services de celles entreprises privées. Ex les piscines, budget annexes pour les piscines
municipal. En effet, le statut de budget annexes, permet d’affecter les recettes d’exploitation du
service ( ce que l’on paie) à ses propres dépenses d’exploitation, au lieu d’intégrer ces recettes dans
le budget général. Si en cours d’années, les recettes effectives sont supérieures aux prévisions, cet
excédant de recette peut servir au remboursement de la dette du service concerné, c’est ce qu’on
appelle le co-financement. Aucun mouvement de crédit budgétaire ne peut être effectué entre le
budget général et le budget annexe. Le budget annexe doit s’auto-équilibrer. Si la formule des
budgets annexes est très utilisée par les collectivités territoriales.
Il n’existe que deux budget annexes au niveau de l’état :
– Contrôle et exploitation aérien, chargé de retracer à part les dépenses de l’équipement
nécessaires pour assurer la sécurité aérienne, et pour assurer la rénovation des pistes des

aéroport en particulier pour tenir compte des impacts environnementaux des transport
aériens.
– Budget des Publications officielles et informations administrative : ce budget annexe est de
retracer à part les dépenses relatives à la diffusion des données officielle sur les sites internet
Légifrance ( journal officiel).
La formule des budget annexe reste donc très limitée au niveau de l’Etat et elle en constitue pas une
atteinte au principe de budget unitaire. Les parlementaires ont une parfaite connaissance.

II. Les comptes spéciaux

La notion de compte spécial, n’est pas défini pas la loi LOLf 2001 mais elle répond à 3 types de
préoccupation, 1ere préoccupation, certaine opérations financières font l’objet d’un compte
spécial, puisqu’il s’agit d’opération temporaire, Les opérations temporaires les annonces en
collectivité territorial, on ne laisse pas l’etat encaissé. Ce sont des avances ; On isole ces deux
opérations temporaires qui ne sont pas de même nature que les opérations définitives.
Temporaire : Les prêt et avances accordés par l’état qui refont ensuite l’objet de remboursement. En
raison de leur nature temporaire, ces opérations doivent être isolées du budget général qui ne
retrace que des opérations définitives, des opérations de recette ou de dépenses qui ne donnent lieu
à aucun remboursement. En effet, en principe, une recette budgétaire encaissée n’est pas restituée
et une dépense budgétaire effectuée n’est pas remboursée. C’est pourquoi on isole les opérations,
tel est le cas les compte spéciaux des concours financiers qui retracent les avances faites chaque
mois par l’etat aux collectivité territoriales, en attendant l’encaissement de la recette fiscale qui pour
l’essentiel ne sont encaissés qu’en fin d’année ( taxe foncière, septembre). Il y a également le compte
d’avance de l’audiovisuel publique, permet à l’etat d’avancée chaque mois, aux organisme de l’audio-
visuel, le produit de la contribution à l’audio-visuel publique perçue en fin d’année en même temsp
que la taxe d’habitation. Il y a aussi les prêt de l’état français à des états étrangers, qu’ils fassent
partie ou non de l’UE, il y a aussi les dotation de l’etat aux collectivité territoriales .

2 ème catégorie, d’autre opération sont inscrite dans des comptes spéciaux car il s’agit d’opérations à
caractère industrielle et commercial réalisés à titre accessoire. Elles nécessitent donc d’être
dégagées des contraintes budgétaires et de la comptabilité publique. Contrairement au service
industriel et commerciaux doté de plusieurs annexes, ces services ne bénéficient d’aucune
autonomie financière. Tel est le cas des comptes de commerces, par exemple : régis industrielle des
établissement pénitentiaires( on fait travailler les détenus pour les préparer à leur réinsertion). Qui
retracent les recettes et les dépenses liées aux activités professionnelles des détenus en prison.
3 ème catégorie d’opération, il peut être utile d’isoler du budget général sur des comptes spéciaux, des
activités qui font l’objet d’un financement par de ressources qui leur sont spécialement affectées.
Cette recette est spécialement affecté des radars, les cotisation retraite sont affectées ensuite les
pensions des retraités. Tel est le cas des comptes d’affections spéciales, par exemple : compte du
contrôle de la circulation et du stationnement routier qui retracent les recettes une partie des
produits des amendes perçues grâce aux radars automatiques et en dépenses les couts financiers
relatifs à l’entretien et au développement de ces radars. Le solde restant est affecté aux collectivités
territoriales et au désendettement de l’état. Cela montre l’importance du montant des produits des
amendes.

On va comptabiliser ces opérations dans un compte spécial pour ne pas figurer sur le compte
général.
Ces comptes spéciaux apportent une certaines souplesse de gestion tout en restant sous le contrôle
du parlement puisqu’il figure en annexe dans le document budgétaire.

III. Les débudgétisations

Ce sont des dépenses que l’on rattache à d’autre personnes morale publiques ou privées. Pour
contourner les principes de l’unité budgétaire le gouvernement a parfois été tenté de débudgétiser
ses dépenses La débudgétisation consiste pour l’Etat a reporté sur d’autres personnes morales la
charges de dépenses qui devrait être supportée par le budget de l’etat . Cette pratique a l’avantage
de réduire le montant du déficit budgétaire. Cela a l’avantage de placer certaines interventions
financières en dehors du controle parlementaire (puisqu’elles sont débudgétisées donc les
parlementaires n’en sont pas informés).
Jusqu’au début des 1990, ces débudgétisation se sont démultipliées vers divers organismes ( la caisse
des dépôts et des consignations/ Les EPA/ Les EPIC/ les entreprise publiques / des sociétés
d’économies mixte= autoroutes/ société privés d’aménagement) . Cette technique a permis de faire
financer par ces organismes distinct de l’état, des travaux d’investissement/d’équipements, très
consommateurs de crédits dans le domaine routiers (auto-route bien qu’elles font partir du réseau
national), les transports collectifs, les logements sociaux (hlm).On a sorti des dépenses .
Depuis plusieurs années, suite à la jurisprudence du conseil constitutionnel selon laquelle une
dépense permanente de l’etat ne peut être débudgétisée. Le gouvernement a rebudgétisée de
nombreuses opérations dans un soucis de cohérence, le nouveau principe de sincérité budgétaire
consacré par la lolf de 2001 a permis de renforcer cette tendance à la rebudgétisassions. Il y a
encore beaucoup de dépenses, malgré la tendance à la rebudgétisassions, il n’en est pas moins vrai
que certaines tendances sont encore débudgétisées et émisses par la loi elle-même à la charge
d’autre personnes publiques, telles que les collectivités territoriales (communes ) désormais la quasi
totalités des dépenses d’investissement et des dépenses social (aide aux personnes vulnérables) est
prises en charge par collectivités territoriales.
Au regard de investissement publique, il y les investissement de l’etat et au contraire les collectivités
territoriale qui investissent le plus.
Or les budgets des collectivités territoriales sont distincts des budgets de l’état et ils échappent donc
au contrôle parlementaire. Le budget échappe au contrôle des parlementaire de plus ces dépenses
transférées ne sont pas totalement compensées par les dotations de l’etat et sont de plus en plus
supporté par les collectivités territoriales elle-même. Actuellement les départements sont déficitaires
puisque les dotations diminuent et les dépenses augmentent, effet de ciseau pour les départements.
Même les communes, doivent être soumise a toute les nouvelles normes (rampe handicap, loi
environnementale) dépenses, transfert de dépenses de l’etat pour les collectivité territorial.
Elle existe encore sous forme légale pour les transferts de dépenses.
Malgré ces aménagements le principe de l’unité budgétaire demeure encore aujourd’hui un principe
de régence du droit budgétaire dont le respect est garanti par le contrôle exercé sur la loi des
finances par le conseil constitutionnel (qui a un rôle de gardien, important)

IV. Le principe d’universalité

 

manque 2h de cours

II. L’annualité de l’exécution budgétaire

En principe, l’exécution du budget de l’état, c’est-à-dire les opérations d’encaissement des recettes et les opérations de paiement des dépenses, ne devrait pas déborder du cadre annuel. En réalité certains dépassements sont nécessaires pour assurer dans la continuité la gestion des services de l’état. Deux solutions existent pour assurer l’exécution comptable d’un budget :

  • le système de l’exercice : consiste à rattacher au budget annuel toutes les opérations de recette et de dépense qui ont été autorisées par ce budget, quelque soit la date réelle de leur encaissement ou de leur paiement. Ce système repose sur l’exercice budgétaire au cours duquel ces opérations ont été budgétisées (votées) même si leur réalisation effective s’est faite l’année d’après.
  • le système de la gestion/de caisse : consiste à rattacher au budget annuel seulement les dépenses effectivement payées et les recettes effectivement encaissées entre le 1er janvier et 31 décembre de l’année considérée.

Le droit budgétaire français a adopté pour le système de la gestion, même si l’article 28 de la LOLF prévoit que les opérations de recettes et dépenses encaissées jusqu’au 20 janvier de l’année suivante peuvent être rattachées à titre exceptionnel au budget de l’exercice précédant (sorte de période complémentaire). En pratique, cette période complémentaire n’est plus utilisée depuis 2012 en raison de la mise en place du logiciel informatique CHORUS pour la gestion des recettes et dépenses de l’état. (Helios pour les collectivités). On s’y prend aussi à l’avance pour boucler les dépenses. Le cadre final doit donc être en pratique strictement respecté.

Toutefois, en pratique pour atténuer cette rigidité du principe de l’annualité budgétaire, il existe deux assouplissements :

  • article 9 alinéa 2 de la LOFL : permet au gouvernement de procéder à des engagements par anticipation, on peut consommer des crédits avant même que le budget soit voté (par exemple dans le domaine de la sécurité). En effet pour assurer un démarrage optimal de la gestion de l’année suivante, il est possible à partir du 1er novembre d’engager des crédits par anticipation sur le budget de l’année suivante pour permettre les paiements dès le début de l’année suivante
  • article 15 II et III de la LOFL : permet au gouvernement de reporter des crédits d’une année sur l’autre. Tel est le cas des CP (crédits de paiement) débloqués dans le cadre des AE (autorisations d’engagement). Ils sont reportés tant que le programme prévu n’est pas terminé. Tel est le cas des fonds de concours, reportés s’ils ne sont pas consommés dans l’année.

Ces assouplissements répondent tous à un soucis de bonne gestion et ne portent pas atteinte au pouvoir de contrôle du parlement sur les finances de l’état dans la mesure où il concerne des crédits qui ont été votés par les parlementaires.

IV. Le principe de la spécialité budgétaire

L’autorisation budgétaire votée par le parlement ne doit pas être globale car elle laisserait au gouvernement la maîtrise totale. Elle doit au contraire être spécialisée c’est à dire que le vote des crédits budgétaires doit être détaillé, pour que chaque somme ait une destination précise et pour que le gouvernement soit tenu de la respecter en cours d’exécution. Il y a donc une spécialisation de l’autorisation budgétaire et

MANQUE UN BOUT DE COURS

1. Les différents besoins de financement de l’état

Pour permettre au parlement de mieux appréhender les besoins de financement de l’état, l’article 34 de la LOFL a introduit une nouveauté dans la loi de finance. En effet, désormais, à côté du tableau d’équilibre qui arrête le solde budgétaire à la fin de la 1ere partie de la loi de finance (recettes/dépenses), figure un tableau de financement. Il évalue les ressources et les charges (non comprises dans le budget) de trésorerie, qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier (équilibre budgétaire solde recettes/dépenses, équilibre financier émissions d’emprunt/remboursement d’emprunt). Il permet de faire apparaître :

  • d’une part les besoins de financement de l’état (montant du déficit budgétaire, 2020 93.20 Md d’€, et du remboursement du capital de la dette, 136.4 Md €)
  • d’autre part la capacité de financement de l’état (émission d’emprunt, 205 Md €, dépôts des correspondants du trésor 6.4 Md€).

Grâce à ce tableau les parlementaires ont désormais des informations sur les opérations de trésorerie effectuées par le ministère de l’économie et des finances

(q : différence équilibre budgétaire/financier).

2. Les modalités de financement de l’état

Pour répondre à ces besoins de financement l’état peut faire appel aux dépôts des correspondants du trésor, ou faire appel au marché financier par l’émission d’emprunt.

D’abord l’état bénéficie des dépôts de ses correspondants, certains services ou organismes ont l’obligation de déposer leurs fonds disponibles sans qu’aucune rémunération de ces fonds ne soit prévue. Tel est le cas

  • des collectivités territoriales (en contrepartie l’état avance leurs impôts locaux perçus qu’en fin d’année),
  • des établissements publics administratifs (caisse des dépôts et consignation CDC ; créée en 1816 elle gère en particulier les flux financiers en provenance des livrets A, ce qui lui permet de financer sur ds fonds privés de nombreux investissements publics d’intérêt général : HLM, équipements des collectivités territoriales, lignes TGV…)
  • certaines banques centrales africaines déposent leurs fonds disponibles au trésor public français, mais qui bénéficient d’une rémunération de ces fonds

Ces fonds peuvent être utilisés par l’état pour combler ses déséquilibres momentanés de trésorerie et donc pour financer le déficit budgétaire. L’état exige des collectivités d’être excédentaires pour pouvoir utiliser cet excédent pour combler son déficit. En effet en application de la règle de l’unité de caisse, tous les dépôts sont confondus au sein d’une caisse unique, par un compte courant que possède le trésor public à la banque de France.

Ensuite l’état pour recourir à l’emprunt pour répondre à ses différents besoins de financement (tandis qu’une collectivité publique ne peut pas, elle peut emprunter pour financer les investissements etc). En effet l’article 26 de la LOLF donne la possibilité à l’état d’émettre des emprunts sur les marchés financiers conformément aux autorisations annuelles données par la loi de finance.

  • D’une part il peut s’agir d’emprunt à moyen et long terme émis sous la forme d’OAT (obligations assimilables du trésor) pour des durées de 7 à 30 ans, 10 ans en moyenne, mais parfois jusqu’à 50 ans (investissement familial qui a toujours une part d’obligations publiques qui ne s’effondre jamais). Les taux peuvent être fixes ou révisables. Il émet ces emprunts auprès des particuliers, des banques, des assurances ou d’autres établissements financiers (fonds de pension américains…). Ces titres sont standardisés, ils ont tous un montant nominal identique d’1€, et sont dématérialisés. Ils peuvent être indexés sur l’inflation française (1.3 en 2020) ce sont des OATi ou sur celle de la zone euro et ce seront des OAT€i. Comme ils ont été pendant une période exonérés de droits de succession, les fortunes étaient momentanément transformées en OAT. Leur émission répond à une programmation régulière suivant un calendrier présenté en début d’année. Chaque émission d’emprunt est rattachée ou assimilée au même taux, et l’état rembourse à cette échéance le capital placé par l’investisseur et verse dans l’intervalle un revenu annuel (intérêts).
  • Les bons du trésor BTF, qui sont émis à court terme et souscris uniquement par des investisseurs professionnels. Ce sont des bons à taux fixes et intérêts précomptés. Ils sont émis pour une durée de 13, 26 ou 52 semaines. Les intérêts sont payés par l’état au moment de l’émission du bon, par imputation sur le prix. Le souscripteur ne paie donc pas la valeur nominale du bon. Si un titre vaut 500€ avec un taux de 10% il paierai 450€.

L’aggravation du déficit budgétaire s’est traduite par une réelle augmentation du recours du marché financier et donc un alourdissement corrélatif de la dette publique. Pour cet raison l’article 34-9 de la LOFL a prévu que chaque année la loi de finances doit fixer un plafond de la dette supérieure à 1 an (OAT donc), le gouvernement doit respecter un montant maximum d’emprunt qui ne peut pas être dépassé en fin d’année au moment de la clôture des comptes (on peut les dépasser dans l’année et les vendre à la fin puisqu’ils deviennent négociables), sauf modification par une loi de finances rectificative. De plus, l’état procède désormais à une gestion active de sa dette, il rachète en bourse les titres émis sur la marché financier lorsque des recettes sont disponibles. La BCE procède au rachat de titre d’emprunts des états les plus endettés pour alléger leur charge de la dette. Malgré le plafond prévu par la LOLF et la gestion active il y a une véritable spirale du financement de la dette publique. En effet lorsque la croissance économique ne dégage pas suffisamment de recettes fiscales pour réduite le déficit budgétaire, l’état est obligé de lancer de nouveaux emprunts pour le financer, ce qui alourdit d’autant ce déficit car les intérêts des emprunts sont budgétisés, ce qui alourdit par conséquent la dette elle-même. Il s’agit de l’effet volume/boule de neige.

SECTION 6 – Le principe de la sincérité budgétaire

La LOFL consacre le principe de la sincérité des lois de finance comme un 6e principe fondamental du droit budgétaire. Il s’agit d’une innovation importante dans la mesure ou ce principe ne figurait pas explicitement dans l’ordonnance du 2 janvier 1959. En réalité ce principe s’imposait déjà en matière budgétaire en vertu de la jurisprudence du conseil constitutionnel. En effet, depuis sa décision du 21 juin 1993, le conseil constitutionnel accepte dans ses décisions de répondre au motif de non-sincérité (sa recevaliblité), invoqué par les parlementaires de l’opposition lors de leur saisine.

I. L’apparition jurisprudentielle du principe de la sincérité budgétaire

Lors de l’examen des lois de finances les élus doit pouvoir réellement exercer ses compétences en matière de contrôle budgétaire, pour cela il est impératif d’assurer la sincérité des évaluations contenues dans les documents budgétaires. Mais il est tout aussi indispensable de mettre à la disposition des parlementaires une information complète et lisible sur ces différentes évaluations. Autrement dit les prévisions budgétaires doivent être évaluées et présentées de façon sincère. Le conseil constitutionnel a très clairement affirmé que l’insincérité des évaluations de recettes ou dépenses est susceptible de porter atteinte à l’équilibre d’ensemble du budget (30 décembre 1996). Il a déjà annulé pour ce motif une disposition d’une loi de financement de la sécurité sociale pour ce motif (21 décembre 1999).

La jurisprudence du conseil constitutionnel concerne aussi bien la sincérité de l’évaluation des recettes que la sincérité de l’inscription des dépenses dans les documents budgétaires.

  • les recettes : elles ne figurent dans les lois de finances que sous la forme de simple évaluations et qu’elles ne présentent qu’un caractère prévisionnel. Pour être sincères il faut ces évaluations prévisionnelles tiennent compte du contexte économique de l’année à venir, et tienne compte des effets possibles de la politique du gouvernement, en particulier des allègements ou augmentation d’impôts. Le conseil constitutionnel vérifie à ce titre que le montant des recettes prévues n’est pas irréaliste et qu’il ne fausse pas le solde général de la loi de finances. Cette évaluation quantitative des recettes doit, de plus, faire l’objet d’une présentation sincère : le rattachement comptable des recettes doit être conforme aux textes en vigueur. Le conseil constitutionnel estime que l’absence d’inscription d’une dépense au budget ou la sous-évaluation manifeste d’une dépense inscrite peuvent conduire à une déclaration d’inconstitutionnalité des dispositions des évaluations concernées, sur le fondement de la sincérité budgétaire. (29 décembre 1994), c’est une jurisprudence novatrice et audacieuse. La sincérité budgétaire s’oppose donc à la débudgétisation d’opérations qui constituent des dépenses budgétaires de l’état (les rattacher aux CT…). En sens inverse elle s’oppose aussi à la surestimation de dépense que le gouvernement sait qu’il gèlera (mettre en réserve), annulera ou redéploiera pour financer des dépenses délibérément sous-estimées. Toutefois en début d’année il est possible pour le gouvernement de prévoir la mise en réserve une partie des crédits ouverts par la loi de finances afin de maîtriser le déficit budgétaire (conseil constitutionnel 29 décembre 2004 confirme sa légalité), 3% pour 2019 (par décret du 1er ministre). De façon générale le conseil constitutionnel admet que pour certaines sommes peu importantes le budget ne soit pas présenté de façon totalement sincère, par une décision du 29 décembre 1998. En définitive le principe de la sincérité est une arme de dissuasion destinée à éviter les cas d’insincérité manifeste des présentations budgétaires. (Certains profs ne le présentent pas comme un principe en tant que tel mais comme un principe qualitatif qui vient s’ajouter). La

II. La consécration du principe de sincérité budgétaire

La LOFL consacre un chapitre entier (de deux articles) au principe de la sincérité budgétaire ce qui exprime la volonté de conforter la jurisprudence du conseil constitutionnel, la volonté d’ériger la sincérité en principe fondamental du droit budgétaire. L’article 32 de la LOFL dispose : « Les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. » La sincérité exige que l’évaluation des ressources et charges de l’état soient réalisés dans les lois de finances aussi correctement que possible. Il ne s’agit donc pas d’une sincérité absolue mais relative, impliquant une obligation de moyens et non de résultats. Dès lors un gouvernement peu donc présenter un projet de loi de finances sincère mais erroné si les informations dont l gouvernement dispose au moment de son élaboration se révèlent par la suite différentes.

Les conséquences de cette définition de la sincérité des lois de finances par l’article 32 de la LOLF ne doivent pas pour autant être sous-estimée.

  • D’une part cette définition implique une présentation exhaustive des ressources et charges de l’état ce qui exclue tout solde budgétaire artificiel qui serait déterminé uniquement en fonction des engagements européens de la France.
  • Si des informations nouvelles parviennent au gouvernement en cours de discussion de la loi de finances, elles sont susceptibles de remettre en cause les grandes lignes du projet de budget. Le principe de sincérité impose au gouvernement de porter ces informations à la connaissance du parlement.
  • Sur le champ d’application ce principe de la sincérité s’applique à l’ensemble des lois de finances (cf chapitre suivant). Il est en particulier applicable aux lois de règlement pour permettre au parlement d’exercer un véritable contrôle sur les opérations budgétaires et financières réellement exécutées. La sincérité de la loi de règlement y est une notion beaucoup plus contraignante que pour les autres loi de finances car elle signifie que les comptes doivent être exacts

Pour renforcer encore plus ceci, l’article 33 de la LOFL prévoit que toute loi ou décret qui intervient au cours de l’exécution budgétaire (pendant l’année) doit donner lieu à une évaluation de ses conséquences financières dans la plus proche loi de finances rectificative ou dans la loi de règlement. Il s’agit de garantir le principe de la sincérité lors de l’exécution du budget. Désormais les conséquences financières de toute nouvelle réforme (dans tous les domaines) doivent donc être évaluées et doivent donner lieu à des mesures d’ajustement du budget initialement voté.

En définitive, ce dispositif juridique vient solidement renforcer les bases du contrôle de la sincérité des lois de finances, il ne peut que pousser le gouvernement, par peur d’une sanction, à soigner les évaluations chiffrées et la lisibilité des documents budgétaires de l’état.

Chapitre 3 : Les lois de finances

Projet de loi déposé le premier mardi d’octobre, la LF est prise toute fin décembre, en cours d’année n on peut avoir des lois de finances rectificatives..

Au terme de l’article 6 de la LOLF le budget est un acte de description de recettes et dépenses de l’état. Le document budgétaire est constitué par les différents fascicules (avec beaucoup d’annexes) élaborés par les services du ministère des finances à l’occasion du débat budgétaire au parlement, c’est un document de prévision. Sur le plan juridique il prend la forme d’un texte de synthèse approuvé par le parlement. La portée de cette loi de finances est d’autoriser le gouvernement à procéder aux opérations budgétaires (encaissements/décaissements) et de trésorerie de l’état. C’est donc un document d’autorisation également. La LOLF distingue elle-même plusieurs catégories de lois de finances (LF, PLF = projet loi de finances).

SECTION 1 – Les différentes catégories de lois de finances

Au terme de l’article 1er de la LOLF :  » Ont le caractère de lois de finances : 1° La loi de finances de l’année (initiale) et les lois de finances rectificatives ; 2° La loi de règlement ; 3° Les lois prévues à l’article 45. »

I. Les trois catégories des lois de finances

A. La loi de finances de l’année / initiale (LFI)

Elle constitue l’autorisation budgétaire initiale donnée par le parlement. Elle est soumise à un certain formalise (loi ordinaire qui ne se présente pas comme telle). En voici les raisons :

  • la LFI est adoptée par le parlement par une procédure particulière prévue article 47 de la constitution de 58
  • elle est rédigée sous forme d’article comme toute loi, mais se présente en deux parties distinctes : la première partie fixe les recettes (fiscales et non fiscales, nouvelles mesures concernant la fiscalité…), les plafonds des dépenses et les données générales de l’équilibre budgétaire et financier qui en résultent (grosse masse de dépenses, montant de déficit à ne dépasser en aucun cas) (on se lie les mains et on ne pourra pas contester ça en 2e partie). La seconde partie répartit les crédits budgétaires nécessaires aux dépenses (ventilation budgétaire) entre le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux ; elle comporte également diverses dispositions financières.

B. Les lois de finances rectificatives / « collectifs budgétaires »

En effet la LFI ne peut pas tout prévoir, elle doit pouvoir être modifiée en cours d’année pour adapter l’autorisation budgétaire en fonction de l’évolution de la conjoncture économique et sociale. Selon l’article 35 de la LOLF, sous réserve des exceptions prévues par la loi organique (virement, transfert de crédits : déplacement de sommes) seules les lois de LFR lois de finances rectificatives peuvent en cours d’année modifier les dispositions de la LFI (la hiérarchie n’est pas respectée puisqu’on modifie une loi par décret…). Plusieurs LFR sont adoptées par le Parlement à la demande du gouvernement. Ces LFR ont une importance particulière lorsqu’elles font suite à un changement de majorité politique résultant des élections présidentielles ou législatives. Une LFR est adoptée en fin d’année pour ratifier les modifications réglementaires intervenues en cours d’année.

C. Les lois de règlement

La LR arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se raccorde, c’est le solde d’exécution, déficit réel. Elle arrête également le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie. En adoptant cette loi le Parlement approuve le compte de résultat de l’exercice budgétaire (la gestion financière faite pendant l’année) établi à partir de la comptabilité générale de l’état, qui retrace l’ensemble des opérations budgétaire et des trésoreries. La LR doit être accompagnée d’annexes explicatives qui présentent les écarts entre les estimations initiales et les réalisations. Cette loi de règlement est aussi accompagnée de rapports annuels de performance (introduits par article 54 LOLF), qui font connaître ces écarts par programme budgétaire, pour permettre un véritable contrôle à posteriori sur les gestionnaires de crédits. L’article 46 de la LOLF prévoit que le projet de loi de règlement doit être déposé par le gouvernement au Parlement avant le premier juin de l’année suivant celle de l’exécution du budget (adopté en automne). L’article 41 de la LOLF précise que l’examen du projet de loi de règlement doit avoir lieu avant l’examen du projet de loi de finances de l’année suivante. C’est du chaînage vertueux : on approuve ce qui a été fait, avant de donner de nouveaux crédits budgétaires. Toutes ces innovations vont dans le sens d’une revalorisation des pouvoirs de contrôle du parlement. En pratique, ce contrôle a posteriori de l’exécution budgétaire n’intéresse guerre les parlementaires.

II. Les lois de finances partielles

Lorsque l’examen du budget prend du retard, et que la loi de finances risque de ne pas être promulguée avant le début de l’exercice budgétaire, le gouvernement a le choix entre deux procédures :

  • le gouvernement demande au parlement avant le 11 décembre de l’année qui précède le début de l’exercice, d’émettre un vote séparé sur l’ensemble de la première partie de la loi de finances de l’année. Il s’agit alors d’une loi partielle qui sera complétée ultérieurement par la seconde partie du PLF (projet loi de finances). Cette procédure, qui existait déjà dans le cadre de l’ordonnance du 2 janvier 1959, a été utilisée une fois en décembre 1962, suite au renversement du gouvernement Pompidou et à la dissolution de l’assemblée nationale.
  • si la procédure précédente n’a pas été suivie ou n’a pas aboutie (pas la majorité sur une loi de finances partielle), le gouvernement dépose devant l’AN avant le 19 décembre un projet de loi spéciale l’autorisant seulement à percevoir les impôts existants. Cette procédure, qui existait également dans le cadre de l’ordonnance de 1959, est utilisée en décembre 1979. En effet la LFI n’avait pas pu être promulguée en temps utile car elle avait été déclarée inconstitutionnelle (décision du 24 décembre 1979) pour vice de procédure.

 

Ces différentes lois partielles constituent des lois de finance à part entière.

SECTION 2 – La question

La portée des autorisations budgétaires contenues dans la loi de finances est profondément différente selon qu’il s’agisse des opérations de recette ou de dépense.

Concernant les recettes, l’autorisation budgétaire entraîne l’obligation de les recevoir. Concernant les dépenses on a la simple faculté de les utiliser.

I. La portée des autorisations budgétaires en matière de recettes

Les autorisations données au gouvernement par le parlement, de percevoir es recettes, doit être délivré chaque année. En effet sans cette autorisation le ministère de l’économie ne peux pas prélever les impôts pour l’année en cours et se trouverait paralyser faute de moyens financiers.

D’abord pour ce qui est des recettes fiscales. elle entraîne une véritable obligation à les .En effet la loi de finances a une force exécutoire. Elle s’impose d’une part au service des impôts, chargés de procéder aux calculs des prélèvements fiscaux ; et aux comptables publics de l’état chargés de procéder à leur recouvrement. En pratique il ne s’agit pas pour ce service de percevoir les impôts pour les montants inscrits dans la LFR, qui ne constitue que de simples évaluations. Mais il s’agit de procéder dans discrimination entre les contribuables au recouvrement de l’intégralité des recettes fiscales de l’état en application des dispositions du code général des impôts (CGI) et du ivre des procédé fiscal (LPF). Il s’agit donc de procéder à l’encaissement de cette recette dans le respect des normes applicables. Il est à noter que le principe d’égalité des citoyen.nes.s devant l’impôt est un principe constitutionnel prévu par l’article 13 de la déclaration de 1789.

manque du cours

Chapitre 6 : L’exécution du budget de l’état

manque du cours

reprise au 29/11

Décret GBCP 2012, comptables publics de l’état (proximité départemental régional), missions.

1. Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables

Missions des comptables publics de l’état : doivent procéder à toute une série de contrôle article 19 et 20 du GBCP. Ils doivent être faits avant de payer une dépense ou d’encaisser une recette. Ces contrôles sont très importants car s’il y a une irrégularité c’est leur responsabilité personnelle qui sera engagée (ils auraient du bien faire leur contrôle) (sauf en cas d’effraction), ils seront condamnés par la chambre ou la cour des comptes et vont devoir rembourser les sommes encaissées/payées qu’ils n’auraient pas du faire, plus une amende car ils n’ont pas bien réalisés les contrôles.

Les comptables publics de l’état sont soumis à un régime de responsabilité très contraignant, en effet ils sont personnellement et pécuniairement responsables des opérations dont ils sont chargés, et de l’exercice régulier des contrôles qui leur incombent (cf dernier chapitre). Cette responsabilité pécuniaire se trouve engagée dès lors qu’un manque en argent est constaté dans leurs caisses. Lorsqu’une recette n’a pas été recouvrée par le comptable (pas envoyé d’avis d’imposition…) c’est une abstention qui met en jeu la responsabilité personnelle ; ou lorsqu’une dépense a été irrégulièrement payée. Il en va également de même lorsque par la faute du comptable, la collectivité publique doit procéder à l’indemnisation d’un tiers par exemple en cas de retard de paiement. Cette responsabilité est mise en jeu soit par le ministre dont relève le comptable public (de l’hôpital : ministre de la santé, etc) soit par le ministre de l’économie et des finances soit par le juge des comptes des comptables publics càd les chambres régionales des comptes (CRC) ou la cour des comptes qui sont des juridictions financières.

Pour faire face à leur responsabilité pécuniaire les comptables publics de l’état sont tenus de constituer des garanties, ainsi ils peuvent adhérer à l’association française de cautionnement mutuel ou à tout autre régime d’assurance de responsabilité. Les cotisations des comptables servent alors à régler les condamnations dont ils peuvent faire l’objet. Par ailleurs pour se prévenir contre l’insolvabilité des comptables l’état dispose d’un privilège sur leurs biens meubles et d’une hypothèque légale sur leurs immeubles ainsi que sur ceux de leurs conjoints. Toute personne qui s’immisce dans le recouvrement ou paiement des dépenses de l’état sans avoir la qualité de comptable public de l’état, ou sans agir pour le compte et sous le contrôle d’un comptable public de l’état (système des régies à voir plus loin), est coupable de gestion de fait. Un tel comptable de fait (contrairement aux comptables de droit), qui est très souvent un ordonnateur (qui peut émettre les titres de recettes et mandats de paiement) encoure les mêmes responsabilités et les mêmes peines qu’un comptable public (responsabilité personnelle et pécuniaire, amende).

En pratique, le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables se traduit par un contrôle tatillon rigoureux exercé par les comptables publics sur les actes des ordonnateurs. En effet ce contrôle donne lieu à de multiples procédures formalistes de vérification (cf dernier chapitre), qui sont souvent source de lenteur et de rigidité dans l’action administrative. Toutefois, certaines opérations financières font l’objet de procédures automatiques extrêmement simplifiées. Tel est le cas pour le paiement des traitements et salaires des fonctionnaires qui au terme de l’article 128 du décret GBCP s’effectue sans ordonnancement pour chaque versement. L’ordonnateur se contente au départ de donner les éléments de calcul au comptable public, qui procède ensuite de façon automatique au paiement informatisé et dématérialisé de ces opérations. De même il existe la possibilité de procéder à des paiements de dépenses publiques par carte bancaire pour des achats de faibles montants tel que l’achat de fournitures (carburant…). Les sommes correspondantes sont alors mandatées ultérieurement pour être régularisées. Enfin, désormais, il y a une dématérialisation totale des titres de recettes, des mandatses de paiement et des factures, càd que les documents sur support papier sont supprimées et remplacées par les données du logiciel financier Chorus.

2. Les exceptions au principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables

Les exceptions les plus symboliques au principe de la séparation sont celles concernant le budget de la présidence de la république et les fonds spéciaux du premier ministre, mais il y en a d’autres plus courantes qui sont celles des régies de recettes et d’avance.

a. Le budget de la présidence de la république

Il n’existe aucun comptable public de la DGFiP au sein des services de la présidence de la république, pour ne pas porter atteinte à leur autonomie (le président dépendrait du ministère des finances et il n’aurait pas d’autonomie politique). Ses services présidentiels déterminent eux-mêmes le montant de la dotation budgétaire dont ils ont besoin, en raison du principe de la séparation des pouvoirs (ce n’est pas au parlement de le faire). L’an dernier la dotation présidentielle était de 103 millions et en 2020 elle est de 105.3 millions (augmentation de 2.3 millions soit 2.2% tandis que l’ensemble du budget de l’état n’a augmenté que de 0.5%). Toutefois, depuis 2008 et sans aucun texte, la cour de comptes réalise chaque année un contrôle des comptes et de la gestion financière des services présidentiels et rédige un rapport annuel rendu public.

b. Les fonds spéciaux du premier ministre

Une centaine de millions qui servent chaque année à financer les opérations de sécurité et de défense qui doivent rester confidentielles (DGSE, lutte contre le blanchiment, soutien d’un régime étranger…). Ces sommes sont directement versées en espèce par la banque de France sans l’intervention d’un comptable public de la DGFiP. La cour des comptes n’opère elle-même aucun contrôle sur l’usage de cet argent public. Il y a bien une commission de vérification (2 députés, 2 sénateurs, 4 magistrats de la cour des comptes) très confidentielle, classé secret défense, qui ne fait l’objet d’un rapport public. Elle permet de limiter quelques abus.

c. Le dispositif des régies de recettes et d’avance

Actuellement prévu par l’article 22 du décret GBCP du 7 novembre 2012, celui-ci présente l’avantage d’autoriser une seule personne à effectuer l’ensemble des opérations d’exécution (faire une dépense et la payer), exemple guichet d’une piscine municipale.

Les régies d’état sont crées par arrêtés du ministre de l’économie et des finances et du ministre intéressé (selon le domaine). Le régisseur ainsi que ses mandataires sont nommés par l’ordonnateur de l’organisme auprès duquel la régie est instituée, et non par le comptable, il s’agit de l’agent des services relevant de l’ordonnateur. L’intérêt de la régie est de permettre au régisseur et à ses mandataires d’avoir la possibilité de manier des fonds publics à la place du comptable public bien que n’ayant pas la qualité des comptables publics.

D’une part la régie de recettes permet d’autoriser un agent à constater l’existence d’une recette et à percevoir lui-même les fonds correspondants, elle permet d’encaisser des recettes sans que l’usager d’un service public n’ait besoin de passer par un comptable public (théâtre municipal, cantine scolaire, droits de place de marchés hebdomadaires…). Le régisseur doit reverser les sommes encaissées au comptable dont il dépend (généralement une fois par mois, si grand volume toutes les semaines ou tous les jours et ne gardent qu’un fonds de caisse). Tel est le cas par exemple des services publics donnant lieu au paiement d’un prix (monuments, musées, bibliothèques, théâtres, piscines, cantines, crèches, marchés…).

D’autre part, la régie d’avance permet aux comptables publics de l’état de verser régulièrement des sommes d’argent/fonds à un régisseur pour que ce dernier puisse régler lui-même des dépenses, généralement répétitives ou peu importantes (petit matériel, fournitures, frais de carburant, timbres, billets de transport…). Le régisseur rend compte ensuite aux comptables publics des dépenses qu’il a effectué. Exemple la personne qui achète les aliments pour la cantine (il faut au départ l’avis conforme du comptable pour qu’un service soit autorisé à payer des sommes).

Ces exceptions au principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables restent donc très mineures en raison de la modestie des sommes concernées. Elles ne portent donc pas vraiment atteinte à l’objectif recherché par ce principe, qui est d’assurer la régularité des opérations d’exécution du budget.

SECTION 2 – Les opérations d’exécution du budget de l’état

Les opérations d’encaissement des recettes et de paiement des dépenses donnent lieu à des procédures spécifiques d’exécution qui suivent une chronologie particulièrement minutieuse. Ces règles s’appliquent de manière identique pour toutes les collectivités publiques.

I. Les opérations d’exécution des recettes de l’état

Les recettes publiques peuvent résulter :

  • de l’application des lois et règlements : pour ce qui est des recettes fiscales, qu’il s’agisse du produit des impôts directs ou indirects
  • de décisions de justice : décisions qui sont rendues au bénéfice de la collectivité publique, indemnités, dommages et intérêts, amendes prononcées au profit de l’état
  • titres de propriété, produits de vente ou location de biens appartenant à l’état
  • de divers événements tels que l’accès d’un usager aux prestations d’un service public pour les droits au comptant, et les redevances pour services rendus ; tel qu’un excès de vitesse pour les amendes et contraventions ; jouer aux jeux de la française des jeux.

Par conséquent les ordonnateurs ne créent pas eux-mêmes les recettes publiques, ils se limitent à en constater l’existence et à émettre les titres de perception/de recettes qui permettront ensuite aux comptables publics de procéder à leur recouvrement.

Pour ce qui est des recettes fiscales (90% des recettes de l’état), il n’y a plus de puis la création de la DGFiP en 2008 il n’y a plus de distinction marquée entre les services chargées du calcul des impôts (ordonnateurs) et ceux chargés de leur recouvrement (comptables).

A. Les différents pôles compétents en matière de recettes de l’état

Avant la réforme de 2008 la perception des recettes fiscales relevaient d’une part de la direction générale des impots (DGi) pour le calcul des impôts, et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) pour le recouvrement. Ces services ont été réunis au sein de la DGFiP, organisée autour de différents pôles.

  • les services des impôts des particuliers (SIP) sont compétents pour le calcul des impôts des contribuables et, en collaboration avec les services de trésorerie, pour le recouvrement de ses impôts
  • les services des impôts des entreprises (SIE) sont les interlocuteurs uniques des PME, commerçants, artisans, agriculteurs, professions libérales : compétents pour le dépôt des déclarations professionnelles et le paiement des principaux impôs professionels (impôt sur les sociétés, TVA, taxe sur les salaires…)
  • les grandes entreprises disposent d’un interlocuteur spécifique : direction des grandes entreprises (DGE), centralisée située à Pantin en seine saint denis.
  • le centre des impôts fonciers : interlocuteur des usagers pour toute question sur le calcul de la valeur locative de leur bien immobilier (valeur indicative = base utilisée pour le calcul des impôts locaux), pour toute demande d’extrait de plan cadastral. Dans certaines villes (cas dérogatoire) ses missions sont désormais assurés par les SIP
  • les pôles enregistrement : sont les interlocuteurs des notaires des particuliers et des entreprises pour l’enregistrement des actes tels que les déclarations de succession, les donations, les actes de société (création/dissolution etc)…
  • les services de la publicité foncière : souvent associés au précédent, tiennent à jour le fichier immobilier qui recense les éléments juridiques relatifs à l’ensemble des propriétés bâties et non-bâties. Ces services garantissent ainsi la sécurité juridique des transactions immobilières. Ils enregistrent les actes notariés et perçoivent les impôts relatifs à cette formalité (taxe sur la publicité foncière, frais de notaires)

Cette nouvelle organisation demeure encore complexe mais a le mérité de permettre au contribuable, qu’il soit particulier ou entreprise, d’avoir un interlocuteur unique pour le calcul et le paiement de leurs impôts.

B. Les différentes étapes de la perception des recettes fiscales

Quatre phrases successives doivent être distinguées pour décrire le déroulement de la procédure de perception des recettes fiscales :

  • l’opération d’assiette : consiste à déterminer le montant de la base imposable de chaque contribuable, conformément aux règles fiscales en vigueur. L’assiette peut donner lieu à une évaluation directe faite par les services de la DGFiP. Ainsi, le SIP procède à l’évaluation de la valeur locative cadastrale des biens immobiliers pour le calcul des impôts locaux. D’autre part l’assiette peut donner lieu sur la base des déclarations des contribuables, pour le calcul de l’impôt sur le revenu par exemple. Pour les revenus déclarés par des tiers (employeurs, caisses de retraites) le SIP procède lui-même, sur la base des éléments qui lui sont transmis par l’employeur, procède lui-même à l’évaluation des revenus des contribuables, quitte pour les contribuables à rectifier le montant déclaré. Ce système de la déclaration pré-remplie vise à éviter les fraudes. Ce système ne s’applique pas aux travailleurs indépendants (commerçants, artisans, agriculteurs, professions libérales, chefs d’entreprise) qui déclarent eux-mêmes le montant de leurs revenus. Toutes ces déclarations, sauf exception, sont faites en ligne sur le site internet impots.gouv.fr. S’il n’y a pas de modification de la situation du contribuable par rapport à l’année précédente, celui-ci sera désormais dispensé de faire sa déclaration (mis en place en 2020).
  • la liquidation : consiste à calculer le montant de l’impôt dû par le contribuable en application des règles fiscales en vigueur. Concrètement il s’agit d’appliquer le ou les taux considérés à la base imposable. Ainsi, pour l’impôt sur le revenu il existe un barème qui permet un taux progressif à chaque tranche du revenu du contribuable.
    Barème ISR :Tranche de revenus imposable / Taux d’imposition. On applique le taux sur la tranche.De 0 à 10064€ : 0%
    De 10064 à 25659€ : 11%
    De 25639 à 73369€ : 30%
    De 73369 à 157806€ : 41%
    Au dessus de 157106€ : 45%Ce premier calcul est complété pour tenir compte des frais professionnels du contribuable (10% ou frais réels), ses charges de famille, et des autres revenus du contribuable (revenus de valeurs et capitaux financiers), de ses autres charges (pensions alimentaires…), et enfin pour tenir compte des réductions et crédits d’impôts auxquels le contribuable a le droit (enfant à charge poursuivant des études 183€ par enfant , changement de chauffage…). La réduction d’impôt vient réduire l’impôt, le crédit aussi mais peut aller au delà de l’impôt qui est dû (remboursement).
  • L’opération d’émission du titre de recettes : cette opération consiste pour le SIP ou le SIE en un titre de perception qui prend la forme :
    • pour les impôts directs, il prend la forme d’un rôle nominatif càd une liste alphabétique des contribuables qui indiquent le montant de l’impôt réclamé à chacun. Un extrait de ce rôle est alors adressé à chaque contribuable sous la forme d’un avis d’imposition
    • pour les impôts indirects (TVA, TICPE…) un tel ordre de recettes n’est pas nécessaire car le contribuable se libère directement de son impôts, qui est liquidé et recouvré en même temps au moment de l’achat du bien, au moment du paiement du bien ou de la prestation de service. L’émission du titre de recette n’a pas lieu, c’est automatique le montant apparaît sur la facture.
  • L’opération de recouvrement : consiste à procéder à l’encaissement de la créance fiscale, pour cela l’avis d’imposition adressé au contribuable indique le délai de paiement au delà duquel s’applique une majoration de 10% pour les impôts directs. Depuis le 1er janvier 2019, a été mis en place le prélèvement à la source (PAS) de l’impôt sur le revenu. Ce prélèvement à la source consiste à retenir l’impôt directement sur le salaire du contribuable. Le contribuable déclare ensuite au printemps ses revenus et paye le reliquat d’impôt si nécessaire (ou perçoit un remboursement de la part des services fiscaux), le système reste déclaratif. Sont concernés par le PAS les salariés, les retraités, les demandeurs d’emploi, les travailleurs indépendants. Les revenus des capitaux mobiliers, et les plus-values immobilières sont déjà prélevées à la source. Pour les salariés l’impôt est prélevé par l’employeur sur la base d’un taux d’imposition calculé et transmis par l’administration fiscale. L’employeur n’est informé ni de la situation familiale du contribuable ni des autres revenus perçus par le salarié il ne faut qu’appliquer le taux envoyé par l’administration fiscale (on peut demander un taux neutre si besoin). Les travailleurs indépendants versent un acompte mensuel ou trimestriel, calculé par l’administration fiscale sur la base des revenus de l’année précédente. L’impôt sur le revenu continue à être calculé au niveau du foyer fiscal.

Lorsque le contribuable refuse de payer parce qu’il ne peut pas ou ne veut pas, le comptable de la DGFiP peut, après courrier de mise en demeure de payer, mettre en oeuvre la procédure de recouvrement forcé. Il s’agit d’un privilège réservé à l’usage exclusif des comptables publics de l’état. La procédure de la « saisie administrative à tiers détenteur » est la mesure d’exécution la plus utilisée (article 262 et 263 du livre des procédures fiscales) : un tiers détient de l’argent du contribuable (la banque) pour le saisir, sinon à l’employeur (saisie sur salaire). Elle permet au comptable de s’adresser directement à un tiers qui détient des fonds du débiteur ou qui rémunère celui-ci, les sommes disponibles sont alors saisies au profit de l’état. En plus de ça il y a la « saisie des biens du débiteur » et la possibilité de leur vente aux enchères publiques, souvent la voiture. Il existe toutefois des possibilités de transaction avec l’administration fiscale, càd des possibilités de remise totale ou partielle d’imposition.

De plus, le contribuable qui conteste le bien fondé de son composition peut toujours, après paiement et réclamation préalable auprès du directeur départemental des finances publiques, saisir dans le délais impartis soit le JA pour les impôts directs, soit le juge judiciaire pour les impôts indirects qui est perçu lors d’activités industrielle et commerciale. Depuis l’élaboration de la charte du contribuable par le MEF de 2005, l’administration fiscale s’efforce d’améliorer ses relations avec les contribuables pour simplifier ses relations : pour respecter les droits de chacun et pour permettre un traitement équitable. Ainsi l’administration fiscale n’exige plus de la part des contribuables la production des justificatifs lors de la déclaration de leurs revenus. De même si le contribuable est loyal et de bonne foi, le recours aux sanctions peuvent être évitées (saisies, majoration…), selon si la personne est conciliante ou pas elle appliquera l’exonération de sanction (part d’appréciation humaine).

II. Les opérations d’exécution des dépenses de l’état

Dès le début du mois de janvier chaque ministre répartie les crédits qui lui ont été affectés pour ses missions et programmes budgétaires, il les attribue à ses différents services pour leur permettre de mettre en oeuvre leur budget opérationnel de programme (BOP). Au terme de l’article 64 du décret GBCP 7 novembre 2012, chaque BOP doit mettre en oeuvre les objectifs et les résultats attendus du programme budgétaire dont il relève. Pour leur exécution ces BOP se composent d’une ou plusieurs unités opérationnelles UO entre lesquelles les crédits sont répartis précisément, et au sein desquelles ils sont consommés (Budgets ministériels > missions budgétaires > programmes budgétaires > BOP > UO). La disponibilité des crédits s’apprécie donc au niveau de chaque UO.

A. Les différentes étapes de dépenses du budget de l’Etat

Le déroulement des opérations d’exécution des dépenses est, comme pour les recettes, organisé en plusieurs phases.

  • opération d’engagement de la dépense : peut prendre plusieurs formes.
    Concrètement cet engagement de la dépense va permettre la réalisation d’une opération matérielle telle que la nomination d’un agent, la commande d’une fourniture, la location d’un local, la prévision de travaux, l’indemnisation de la victime. L’engagement d la dépense doit cependant rester dans les limites des crédits budgétaires disponibles.

    • acte juridique (marché public, bail…) notifié au tiers concerné, par lequel l’ordonnateur créé de façon volontaire une obligation financière pour l’état (arrêté de nomination d’un agent, bon de commande d’une fourniture, contrat de bail pour une location faite par une collectivité publique, contrat de passation d’un marché public pour la réalisation de travaux ou de prestations de service
    • cet engagement peut aussi résulter de la constatation de l’existence d’une dette pour l’état, exemple si une décision juridique condamne la collectivité à verser des dommages et intérêts, ou découlant d’un fait dommageable qui oblige la collectivité publique à indemniser à l’amiable une victime.
  • opération de liquidation de la dépense : a pour objet, pour l’ordonnateur, de calculer le montant précis de la dette de l’état lorsque l’opération matérielle a été réalisée (on ne paye le fourniture que quand tout est livré…), l’agent est en service, la fourniture a été livrée, le local est loué, les travaux sont exécutés… Pour pouvoir liquider a dépense l’ordonnateur doit d’abord vérifier la réalité matérielle de cette dette en vertu de la règle du « service fait ». En effet, en principe, il ne peut pas y avoir de paiement par avance mais uniquement sur la base du service fait càd après exécution de l’opération correspondant à la dépense. Dans le cadre des marchés publics, des acomptes peuvent être versés aux entrepreneurs et fournisseurs au fur et à masure de la présentation des factures correspondant aux travaux ou livraisons. De même des avances sur rémunération peuvent être consenties au personnel de l’état, ou des abonnements payés avant le début de la période d’abonnement (électricité). Un décret du 24 septembre 2018 a même mis en place la règle du service fait présumés, qui permet de procéder à la liquidation de la dépense, sans avoir à contrôler la réalité de chaque dépense (pour les dépenses peu importantes, réalisées au bénéfice de créanciers déjà identifiés).
  • opération d’ordonnancement ou de mandatement de la dépense : consiste pour l’ordonnateur à adresser au comptable public l’ordre de payer la dépense, il met ainsi en place un mandat de paiement. Il existe quand même des atténuations à cette règle du mandatement pour les dépenses de personnel, dont le paiement ne don ne pas lieu à chaque fois à un ordonnancement préalable. L’ordonnancement doit préciser l’imputation exacte de la dépense càd l’UO pour l’Etat, sur laquelle la dépense va être payée. Il ne doit pas dépasser le montant des crédits ouverts et disponibles,
  • opération de paiement de la dépense : relève du comptable public, avant de procéder au décaissement des fonds le comptable doit procéder à toute une série de contrôles pour vérifier la régularité des opérations précédentes (engagement juridique, bonne liquidation, catégorie…). Si le comptable au moment de payer  constate des irrégularité, il suspend le paiement et demande à l’ordonnateur de régulariser. De même le comptable doit payer les dépenses auxquelles s’appliquent la prescription quadriennale, en effet les dettes des collectivités publique s’estompent au bout de 4 ans à compter du 1er janvier de l’année qui suit celle au cours de laquelle la dette est devenue certaine (le service a été fait, on lui doit donc réellement). Par contre lorsque le contact public consacre que l’opération est régulière il procède au règlement du créancier, la plupart du temps en virement bancaires.

B. La modernisation de l’exécution des dépenses de l’état

L’importance des contrôles opérées par les comptables publics et la complexité de cette procédure, rendaient l’exécution des dépenses publiques particulièrement longues. Les créanciers des collectivités publiques s’en trouvaient défavorisé. Des améliorations ont donc été apportée pour moderniser cette procédure d’exécution de la dépense et ainsi la rendre plus efface.

  • le programme informatique Chorus mis en place dans l’ensemble des ministères, il concerne l’ensemble des opérateurs des dépenses de l’état : ordonnateurs principales et secondaires, comptables assignataires, CBCM contrôleur budgétaire comptable ministériel… Cela permet à partir d’une base de données unique de faire circuler toutes les données comptables entre services, cela permet moins de délai pour le traitement des factures par l’état. Concrètement ce programme informatique réalise automatiquement les rapprochements nécessaires entre l’engagement juridique, la certification du service fait, la liquidation de la dépense, et la demande de paiement.
  • l’article 41 du GBCP permet désormais de mettre en place un « service facturier » (sfact). Cela se développe peu à peu. Un sfact est un service auprès et sous le contrôle du comptable public et non plus sous l’autorité de l’ordonnateur. Ce sfact est alors chargé de recevoir et d’enregistrer directement les factures et les titres établissant des droits acquis aux créanciers, ce qui relevait jusque là des services de l’ordonnateur. Dans ce cas, le montant de la dépense est arrêté par le comptable public lui-même, au vu des factures et de la certification des services faits (sur chorus). Cette certification constitue l’ordre de payer, elle vaut mandat. Cette mise en place d’un sfact présente l’avantage de simplifier et accélérer considérablement la procédure de paiement des dépenses publiques. En effet, elle permet au comptable de disposer lui-même des pièces justificatives nécessaires au paiement de ces dépenses.
  • La loi du 28 décembre 2018 portant loi de finance pour 2019 a prévu la création d’agences comptables au sein des collectivités territoriales et de leurs groupements. Pour permettre à ces agences de réaliser à la place du comptable public de l’état les opérations relevant de sa compétence. Les compétences ainsi déléguées sont exercées au nom et pour le compte de l’état, sous con contrôle et sous l’autorité d’un agent comptable qui peut être un fonctionnaire de l’état ou un fonctionnaire territorial (à terme). Cette mise en place d’une agence comptable territoriale présente l’avantage, comme les sfacts, de simplifier et d’accélérer considérablement la procédure de paiement des finances publiques. Elle permet à la collectivité territoriale de payer directement ses dépenses.

Ces réformes permettent donc de mettre fin à la dissociation trop rigide entre les services de l’ordonnateur et du comptable public, chargés de l’exécution de la dépense. De plus elles permettent de ne plus se contenter seulement d’assurer la régularité de ces opérations, mais aussi de rechercher leur efficacité.

Chapitre 7 : le contrôle de l’exécution du budget de l’état

Il est essentiel dans une démocratie de contrôler l’usage de l’argent public. En effet le contrôle des opérations d’exécution du budget est tout aussi indispensable et important que le vote de l’autorisation budgétaire, car il permet de déceler les irrégularités, les discriminations, les fraudes, et les gaspillages qui peuvent apparaître à l’occasion d’une utilisation de fonds publics. Très tôt, un tel contrôle a été organisé par les textes puisque la DDHC de 1789 prévoit elle-même dans ses articles 14 et 15 que les contribuables ou leurs représentants disposent du droit de suivre l’emploi des fonds publics et de demander des comptes à l’administration. Pour assurer un contrôle efficace et complet il est apparu indispensable de mettre en place non seulement des contrôles internes à l’administration elle-même, mais aussi des contrôles externes à la fois juridictionnels et parlementaires pour assurer toute l’impartialité nécessaire. La mise en oeuvre de la LOLF de 2001 a toutefois rendu nécessaire la modification de toute cette chaîne de contrôle : d’une part il a fallu renforcé les contrôles qui permettent de mettre en oeuvre la logique de performance (contrôles d’évaluation des résultats), mais d’autre part il a fallut au contraire alléger les contrôles qui tendent à ralentir les procédures et qui encadrent de manière trop étroite la responsabilité des gestionnaires de crédit. Le décret GBCP est venu organiser ces nouvelles modalités de contrôle en organisant la dématérialisation des opérations comptables (chorus) et en mettant en place des innovations telles que le contrôle hiérarchisé et le contrôle partenarial.

SECTION 1 – Les contrôles internes à l’administration

Ces contrôles internes sont exercés tant sur les ordonnateurs (par les comptables) que sur les comptables (par des institutions), ils visent à vérifier la régulation de leurs opérations respectives et à sanctionner les éventuelles fautes qui pourraient être commises.

I. Les contrôles exercés sur les ordonnateurs de l’état

Au niveau de l’Etat, ces contrôles sont opérés d’une part par des contrôles budgétaires et comptables ministériels (CBCM) qui interviennent avant même l’exécution de l’opération financière (en amont), ils ont en effet un rôle d’alerte destiné à éviter les principaux risques financiers liés à la dépense publique et en particulier le risque d’aggravation du déficit budgétaire. Ils n’ont pas pour mission d’examiner la régularité de toutes les dépenses, seulement les plus importantes sur lesquelles ils donnent un visa. (exemple contrôle d’opportunité : l’amphi 400 n’avait pas été construit car pas encore assez d’étudiants).

Les contrôles internes sont exercées sur les comptables publics de l’état au moment de l’exécution de l’opération financière (au moment de payer). Ils sont prévus par les articles 19 et 20 du décret GBCP.

A. Les différents contrôles effectués par les comptables publics de l’état

Ils portent sur la régularité des opérations de recettes et de dépenses effectuées par les ordonnateurs. En aucun cas il ne peut s’agir d’un contrôle d’opportunité.

1. Concernant les recettes

Concernant les recettes le comptable est tenu, dès lors qu’il a connaissance de l’existence d’une recette pour l’état, de s’assurer de la mise en recouvrement de cette recette par des démarches écrites suffisantes, adaptées, répétées, il doit faire ces démarches auprès de l’ordonnateur en vue d’obtenir le titre de perception/recette (sinon sa responsabilité est engagée). Lorsqu’il a été émis par l’ordonnateur, le comptable doit d’abord s’assurer que la perception de la recette a été autorisée par l’autorité compétente dans les formes requises. Le comptable doit faire preuve de « diligence adéquate complète et rapide » (rapide et prendre des précautions) pour obtenir le recouvrement de la recette sous peine d’engager sa responsabilité personnelle et pécuniaire.

Le comptable qui établit que l’absence de recouvrement résulte de causes indépendantes de sa volonté (décès du débiteur, mise en liquidation judiciaire d’une société, gens du voyage, taxe d’habitation d’étudiants partis…), le comptable peut obtenir que ces recettes soient admises en non-valeur par décision administrative de l’ordonnateur.

2. Concernant les dépenses

Le comptable est tenu de vérifier préalablement au paiement de la dépense :

  • la qualité de l’ordonnateur (qui a envoyé le mandat de paiement, attention aux piratages
  • la disponibilité des crédits (suffisamment d’argent pour payer la dépense)
  • l’exacte imputation de la dépense (ne porte-t-elle pas sur un autre crédit budgétaire)
  • l’existence du service fait (sauf si présumé)
  • l’exactitude des calculs de liquidation
  • l’existence du visa du CBCM
  • l’existence des pièces justificatives régulières et suffisantes
  • l’absence de prescription (quadriennale) ou de déchéance (décès de la personne à payer…)
  • aussi le caractère libératoire du règlement de la dépense : s’il a pour effet de libérer la collectivité publique de sa dette. Tel n’est pas le cas lorsque le paiement a été fait à une autre personne que le créancier (par erreur, exemple le sous-traitant).

Le compte se borne donc à examiner la régularité des mandats de paiement qui lui sont présentés, sans pouvoir contrôler la légalité des actes qui servent de fondement juridique au paiement (arrêté de nomination, contrat de location, car c’est le JA qui juge de la légalité des actes administratifs).

Conclusion du 1 et 2 :

De manière générale, lorsque les contrôles effectués par les comptables font apparaître des irrégularités (erreur de calcul, critères ci dessus…) les comptables doivent refuser d’exécuter les ordres de recouvrement/paiement adressés par l’ordonnateur (qui peut alors éventuellement utiliser son droit de réquisition pour surmonter ce refus).

B. La modernisation des contrôles effectués par les comptables publics

C’est le décret GBCP (gestion budgétaire des comptables publics) institutionnalise :

  • le contrôle hiérarchisé de la dépense (plus ou moins de critères de contrôle selon leur importance) : l’article 42 du GBCP dispose que le comptable public peut opérer ses contrôles « de manière hiérarchisée, en fonction des caractéristiques des opérations relevant de la compétence des ordonnateurs et de son appréciation des risques afférents à celles-ci. A cet effet, il adapte l’intensité, la périodicité et le périmètre de ses contrôles en se conformant à un plan de contrôle établi suivant les règles fixées par arrêté du ministre chargé du budget. » Ce contrôle hiérarchisé consiste pour un comptable public à proportionner ses contrôles exercés sur la dépense en fonction des risques et des enjeux financiers. Sa mise en oeuvre se traduit par :
    • une modulation du moment du contrôle (a priori, ou a posteriori de temps en temps)
    • une modulation de l’étendue des actes contrôles (périmètre, contrôle exhaustif de tous les actes ou par sondage)
    • une modulation de l’intensité des vérifications (tout ou partie des contrôles réglementaires)
  • D’où l’intérêt que le contrôle hiérarchisé de la dépense aboutit à des procédures de dépense plus rapides en raison de la réduction des délais de paiement grâce à l’allègement des contrôles sur les dépenses présentant moins de risques et d’enjeux.
  • le contrôle partenarial de la dépense exercé par les comptables publics : l’article 42 dispose qu’un contrôle allégé en partenariat avec l’ordonnateur peut être mis en place pour associer celui-ci au contrôle de la régularité des ordres de paiement. Lorsque le comptable public et l’ordonnateur conviennent de mettre en place un tel dispositif, le comptable peut dispenser l’ordonnateur de produire les pièces justificatives. Ce dispositif ne conduit pas pour autant à supprimer tous les contrôle du comptable, mais à les réorienter en fonction des contrôles opérés par les services de l’ordonnateur lui-même (en s’axant sur les moins bien faits). Ce dispositif permet d’éviter les contrôles répétitifs et inutiles (on ne les fait plus deux fois) et de se concentrer sur les points faibles iditenfiés dans la chaîne de traitement de la dépense (souvent l’imputation budgétaire). Les engagements réciproques de l’ordonnateur et du comptable sont formalisés dans une convention : par cette dernière le comptable dispense l’ordonnateur de produire des pièces justificatives d’une ou plusieurs catégories de dépenses, en fonction des garanties qu’il a obtenu en terme de contrôle interne au sein des services de l’ordonnateur. Le comptable conserve toutefois un pouvoir de contrôle a posteriori et par sondage.

Il s’agit là d’un véritablement changement de méthode. Ces innovations, associées à la dématérialisation des pièces justificatives et à celle des sfacts, réorganisent fondamentalement les relations entre ordonnateurs et comptables dans un but de meilleure efficacité de la gestion financière publique.

II. Les contrôles exercés sur les comptables publics

Introduction aux finances publiques

7 avis sur « Introduction aux finances publiques »

  • 27 septembre 2019 à 13 h 24 min
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    bonjour,
    es ce que le manque des 2h de cours va être complété?

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    • 27 septembre 2019 à 20 h 28 min
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      Bonsoir, oui bien sûr, c’est juste le temps que je rattrape le cours que j’ai manqué

      Répondre
  • 5 décembre 2019 à 22 h 59 min
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    Bonsoir , est ce que le cours est à jour ?

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    • 6 décembre 2019 à 10 h 03 min
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      Bonjour, il est à jour sur la semaine dernière et le sera pour cette semaine, mais il me manque certains CM ou je suis pas allée. Il est à jour mais pas complet donc 🙂
      Je rattrape tout ça durant les vacances de Noël

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  • 10 décembre 2019 à 12 h 50 min
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    BONJOUR
    EST CE QUE VOUS AVEZ UNE IDEES DES QUESTIONS QUI POURRONT ETRE POSEES?

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    • 10 décembre 2019 à 15 h 53 min
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      Bonjour, les questions peuvent porter sur tout le cours donc il faut tout apprendre 🙂 Cependant le prof dit parfois qu’il « aime bien » poser des questions sur tel ou tel point, je les ai donc mis en rouge dans le cours.

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